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近年来，山东省滨州市按照保民生、托底线、救急难、可持续的总体要求，以改革求突破，以创新求发展，健全制度体系，补齐制度短板，加强统筹协调，引导社会参与，加快建立配套衔接、运行高效、保障有力的新型社会救助体系，推动全市社会救助工作不断迈上新台阶。在改革创新实践中，着力打造三把“金钥匙”，开启了社会救助工作发展的新局面。

一、打造特困家庭救助基金“金钥匙”，创新“救急难”工作机制

滨州作为山东省西部一个经济欠发达地区，立足自身实际，积极探索“救急难”工作实现途径，创立特困家庭救助基金，开展特困家庭救助工作，探索了一条“救急难”工作的新路子。

2013年，在无棣县开展特困家庭救助试点，创立特困家庭救助基金1200万元，对在享受各类保险、救助政策之后基本生活仍然难以为继的特困家庭进行再次救助，探索“救急难”工作的新途径。2015年，市政府将“强化特困家庭社会救助”列入“十件民生实事”，总结推广无棣县试点经验，全面推开特困家庭救助工作。到2015年底，市直及10个县区全部设立特困家庭救助基金，开展了特困家庭救助工作。截至目前，全市特困家庭规模已突破1.13亿元，救助特困家庭1192户，支出救助资金919.9万元，户最高救助额10万元，取得了良好的社会效益。省政府和民政部有关领导分别作出批示，给予充分肯定。

作为“救急难”工作实现途径，滨州市特困家庭救助的制度特色主要体现在四个方面：

一是瞄准支出型贫困，补齐了制度短板。现行社会救助制度以收入型贫困救助为主，支出型贫困救助缺乏制度安排。滨州市将特困家庭救助对象界定为因大病、天灾、事故等原因致使家庭支出大、负债多，在落实各类保险、救助政策后，仍然十分困难，以致基本生活难以为继的常住居民家庭。这其中不仅包括低保户、五保户、低收入家庭等困难群众，而且包括可能遭遇严重困难的所有居民家庭，而是否给予救助的唯一判断标准，就是看家庭支出是否影响其基本生活。特困家庭救助制度的建立，首次将支出型贫困家庭纳入了制度救助的范围，避免其陷入生存窘境，防止冲击社会道德和心理底线，编密织牢了基本民生保障安全网。

二是采取基金制模式，保障了资金需求。作为“救急难”工作实现途径，特困家庭救助的对象数量、救助金额、实施时间都具有很大的不确定性，资金需求难以做到准确预测。而且特困家庭救助的基本定位，是给予救助对象较大额度的救助，以帮助其摆脱生存窘境，户均救助金额相对较高，因此资金需求总量也较大。为保证资金需求，经过反复比较，滨州市选择采取基金制模式，设立一定额度的救助“储备金”，根据每次救助工作的实际情况，有计划地从基金利息或本金中支取，为特困家庭救助提供了稳定、可靠的资金来源。基金制模式，是滨州市探索出的一条有效的资金保障方式，是特困家庭救助工作顺利开展的重要基础。

三是注重多元化参与，形成了工作合力。特困家庭救助贯穿统筹衔接的新理念，形成了政府领导、部门配合、社会参与的良好工作格局。在实施主体上，由教育、公安、民政、财政、人社、工会、妇联、残联等部门（单位）负责人组成基金管理使用领导小组，负责全市特困家庭救助的组织领导，并承担市直特困家庭救助的审批工作。在具体操作上，由领导小组委托市慈善总会办公室负责受理、审核等事务性工作。在基金筹集上，以政府投入为主，积极动员慈善、企业、爱心人士参与，建立了多渠道的资金筹集和增长机制，广泛汇聚社会资源和爱心。在对象主动发现上，统筹组织政府、村居、慈善、社工等多方面力量，组建起广覆盖、多触角、无缝隙的服务网络。

四是强化规范化管理，确保了救助实效。市政府出台《滨州市特困基金管理使用暂行办法》，明确特困家庭救助的基本原则、对象范围、工作程序，为特困家庭救助工作提供了制度遵循。同时，市政府成立专门的领导小组，健全了救助工作和基金运行的管理体制。在基金管理和使用上，设立财政专户，实行专款专用。救助金委托市慈善总会办公室，通过专户及时发放到救助对象手中。结余基金委托财政部门设立的投资机构进行投资运作，实现保值增值，增强基金支付能力。强化基金监管措施，防止出现侵占、挪用基金等违规行为，确保基金安全有序运行。

二、打造敬老院社会化改革“金钥匙”，推动特困供养供给侧改革

针对敬老院服务管理中存在的供需不匹配、服务不专业、管理不规范等问题，我市按照因地制宜、灵活多样、积极稳妥的原则，积极推进敬老院社会化改革，引入专业机构，整合养老资源，对乡镇敬老院进行“适老性”改造提升，以社会化改革助推敬老院服务管理上水平。目前，我市有16处敬老院探索社会化改革，占全市敬老院总数的21.3%。敬老院社会化改革的模式主要有三种：

一是拓展服务领域，探索“一院多能”模式。积极拓展敬老院服务领域，整合五保集中供养、社会化养老、日间照料、康护保健等功能，探索乡镇养老服务一体化发展的新路子。以惠民县孙武街道敬老院为例，该敬老院公寓楼为四层楼房，一层为五保集中供养区，二层为日间照料中心，三四层对外接收社会老人，全院共有300张床位，入住率一直保持在90%左右。“一院多能”模式较好地解决了供养机构供养能力不足与床位空置现象并存的问题，为全市养老供给侧改革提供了新思路。

二是引入专业团队，探索“公建民营”模式。以提高敬老院服务管理水平为目标，推进敬老院“公建民营”改革试点，利用专业机构的服务技术优势，打造养老精品工程，发挥示范引领作用。以邹平县魏桥镇敬老院为例，该敬老院由当地政府投资2000万元建设，2015年10月落成后通过承包方式，委托给青岛阳光佳苑养老服务管理有限公司运营。实行“公建民营”后，该敬老院按要求配备专业护理人员，开展老年人能力评估，建立个人健康档案，推进敬老院规范化建设，管理服务水平有了质的提升。还与邹平县中心医院签订医养合作协议，使服务对象不出院就能享受优质的医疗保健服务。目前，“阳光佳苑”已形成品牌效应，正在邹平县多个敬老院和老年公寓进行连锁化经营。魏桥镇的成功实践，开创了乡镇敬老院引入养老服务专业团队，打造市场化、品牌化连锁经营的新模式。

三是实行集约化管理，探索“一院两制”模式。针对原来乡镇敬老院设施陈旧、布局分散的状况，阳信县投资8000万元建立东、西部中心敬老院，将原来的9处敬老院合并为现在的2处中心敬老院，对全县五保对象进行集约化供养。在此基础上，阳信县通过政府购买服务方式，将东、西部中心敬老院分别交由两个专业养老服务机构托管（东营河口区阳光大姐家政服务中心和山东颐合华龄养老咨询有限公司），实行专业化、社会化管理。同时，阳信县民政局派出由两名副科级干部带队的工作团队常驻两所中心敬老院，对被委托方的工作进行监督管理。

通过推进敬老院社会化改革，主要带来这样几个方面的变化：

一是通过敬老院社会化改革，引进了社会资本，盘活了闲置资源，解决了投入不足的问题，调优调强了养老服务供给机构。同时，减少了财政供养人员和机构运行经费，并使政府从具体事务中解脱出来，既为各级财政减了负，又提高了政府效能。

二是敬老院实行托管以后，专业养老机构带来了先进的服务理念、管理方式，提高了专业化服务水平，针对不同养老需求开展多样性、个性化的养老服务，入住的五保供养对象及社会老年人从中得到了真正的实惠。 

三是敬老院社会化改革拓宽了服务领域，增强了服务功能，充分利用养老服务资源，通过提供多种形式的养老服务，满足了农村“留守”老人等社会老年人的养老需求。

四是明确了敬老院法人主体地位，强化了政府的监管职能。实行社会化改革后，敬老院成为独立的法人主体。政府也一改过去敬老院自己建、自己管的做法，不再插手具体事务，专心制定规则，进行行业管理。政府专心当好“裁判员”，但又不当“甩手掌柜”，确保国有资产不流失，确保敬老院的公益性。

三、打造第三方评估“金钥匙”，探索社会救助规范化管理新途径

以打造“阳光救助”品牌为目标，滨州市通过政府购买服务，探索建立第三方评估机制，助推社会救助规范化建设。今年5月，我市在博兴县开展试点，按照政府购买服务的程序，以每个低保户50元的价格，委托5家律师事务所和会计师事务所，对博兴县12个乡镇（街道）的8600个低保户进行集中核查。核查结束后，以乡镇（街道）为单位，由第三方机构向民政部门提交核查报告。同时，经民政部门审核后，将符合条件的低保对象进行张榜公示，接受群众监督。博兴县的试点开辟了一条通过引入第三方专业结构，提升社会救助工作水平的新路子。

从博兴县试点效果来看，建立第三方评估机制主要有三方面意义：

一是通过第三方专业机构评估，更具专业性和公正性，有利于推动精准救助，提高政策的公信力。原来开展一次全面核查，由于基层民政人手不足，需要协调多个部门共同参与，但临时拼凑的队伍专业性不强，要查实、查细、查好也非常难。而且参加核查的工作人员大多来自本乡本土，群众对核查工作的公正性心存疑虑。而第三方评估机构以其专业性优势和独立性地位，有效破解了上述问题，提高了工作质量和群众满意度。

二是将部分辅助性的管理和服务工作委托给第三方机构，使民政部门从繁杂的事务性工作中腾出手来，专心做好审核审批等管理工作，有利于工作效能提升。

三是通过第三方专业机构参与，实地收集社会救助对象的服务需求和服务满意度等信息，梳理后反馈民政部门，为政策调整和改善服务提供数据支持，有力推动了社会救助事业的健康发展。