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十年来，儿童福利工作实现了跨越式发展：传统儿童福利实现提标扩面，国家未成年人保护工作开启新征程。值此时间节点，提炼6个关键词，透视十年来儿童福利工作发展。

儿童主任与儿童督导员

“儿童主任”最早被称为“儿童福利主任”——这个称谓是在2010年中国儿童福利示范项目启动会上提出的。那一年，民政部与联合国儿童基金会、中国公益研究院合作开展中国儿童福利示范项目，项目在山西、河南、四川、云南、新疆五省(区)12县的120个村开展试点。为解决最后一公里的儿童福利递送，项目提出在村里设立一名负责人，有人提议：“负责妇女工作的称为妇女主任，负责儿童福利工作的可以称为儿童福利主任。”

当时，儿童福利主任大多由热爱儿童工作的本地中青年女性担任，职责包括建立儿童信息台账、开展各种活动、入户走访、解决困难等。儿童福利主任招聘由村委会负责筛选，县级对候选人进行信息审核。儿童福利主任的成功实践为政策制定提供了依据，此后，民政部将“在村中设立服务于儿童的工作岗位”纳入了对农村留守儿童和困境儿童加强关爱保护的相关政策中。

2013年，民政部启动适度普惠型儿童福利制度建设试点工作，“儿童福利督导员”由此诞生。在浙江海宁，建立了由村(社区)工作人员兼职的儿童福利督导员队伍，其职责分为两部分：规定动作即走访督导，自选动作即开展活动。在江苏张家港，儿童福利督导员同样由村(社区)工作人员兼任，职责为摸底调查、监测监管、提供信息，组织活动等则由社会组织提供。

2016年，国务院印发《体球网加强困境儿童保障工作的意见》，要求村(居)民委员会要设立由村(居)民委员会委员、大学生村官或者专业社会工作者等担(兼)任的儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障政策宣传和日常工作，通过全面排查、定期走访及时掌握困境儿童家庭、监护、就学等基本情况，指导监督家庭依法履行抚养义务和监护职责，并通过村(居)民委员会向乡镇人民政府(街道办事处)进行报告。

彼时，儿童福利主任或儿童福利督导员的职责定位并不十分明晰，他们所开展的工作兼有福利、服务、救助的性质。2019年民政部儿童福利司成立后，其职责定位逐渐明晰。

2019年5月，民政部等10部门出台《体球网进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，特别提出要求村(居)民委员会一级设立儿童主任，乡镇(街道)一级设立儿童督导员，并分别明确了岗位职责。早在2017年，民政部就开始在全国大力推进基层儿童工作队伍建设，《意见》出台后，各地进一步加快了基层儿童工作队伍建设。

截至2021年底，全国共配备乡镇(街道)儿童督导员5.5万名，村(居)儿童主任66.7万名，这支队伍成为关爱保护农村留守儿童和困境儿童等未成年人的主力军。

国家监护“入法”

未成年人保护工作面临的问题复杂多样，儿童遭受不法侵害、监护人不依法履行监护责任或监护不当、监护缺失情况时有发生，为探讨解决这些问题，2013年、2014年，民政部分两批先后在98个地区300个市县，依托救助管理机构开展未成年人社会保护试点工作，探索建立“以家庭监护为基础，以社会监督为保障，以国家监护为补充”的监护制度。但在工作实践中，未成年人监护权的撤销转移一直是个难题。尽管1986年出台的《民法通则》和2006年修订的未保法都对此作出了规定，但是由于“什么情况下可以提起剥夺监护权诉讼、谁来提起诉讼、谁来监护”不清晰，全国尚没有剥夺监护权案件进入司法程序。

2014年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合印发《体球网依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，建立了未成年人行政保护与司法保护衔接机制，明确了剥夺监护权的7种情况，同时提出：民政部门应当设立未成年人救助保护机构，对因受到监护侵害进入机构的未成年人承担临时监护责任，必要时向人民法院申请撤销监护人资格。《意见》出台15天后，江苏省徐州市铜山区民政局申请撤销监护人资格诉讼立案，最终使一个遭受侵害的孩子彻底摆脱困境。

个案固然具有典型意义，但更广泛、更深层的问题解决则需要顶层设计的支持。2016年2月，国务院印发《体球网加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，对农村留守儿童监护干预提出了要求。当年11月，针对部分农村留守儿童面临的无人监护、父母一方外出另一方无监护能力、失学辍学、无户籍等现实问题，民政部会同7部门启动了农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动，帮助落实家庭监护、强制报告、落户登记、控辍保学等责任。

2017年3月，民政行业标准《受监护侵害未成年人保护工作指引》实施，为各地依法规范开展受监护侵害未成年人保护工作提供了指导。同年6月，全国首例由民政机构提起的异地撤销监护人资格案件在安徽省蚌埠市宣判，一位8岁女童终于摆脱了被胁迫盗窃的生活方式。截至2017年底，“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动共帮助78万名无人监护农村留守儿童得到有效监护，为18万名无户籍农村留守儿童登记落户，帮助1.7万名农村留守儿童返校复学，批评教育失职父母9.1万人，治安管理处罚282人，依法追究失职父母刑事责任16人，依法撤销失职父母监护权案例17个，基本杜绝农村留守儿童无人监护现象，有效提升了农村留守儿童家庭监护质量。

2020年新冠疫情暴发，当父母或监护人因隔离或防疫工作无法履行抚养义务和监护职责时，孩子应该得到哪些帮助?民政部提请国务院联防联控机制印发《因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失儿童救助保护工作方案》，疫情期间经全国排查，共有15个省份发现报告并救助保护了393名因疫情影响造成监护缺失儿童。这些经验做法也为随后出台的民法典和新修订的未保法提供了借鉴。

这一年，随着民法典制定、未保法修订，国家监护被以法律形式明确下来，民政部门的兜底责任同样进行了明确。民法典总则中对监护设立专节进行规定，构建了以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的监护制度。新修订的未保法在政府保护专章中，明确了民政部门依法对未成年人进行临时监护和长期监护的具体情形，同时规定了“委托监护、家庭寄养、监护及收养评估、未成年人保护热线”等一系列保护措施，对政府保护提出了更加清晰明确、更加专业化的要求。

“百场宣讲进工地”活动　　

    为了增加家庭收入，白广峰常年在外务工，9岁的女儿和奶奶生活在河北省涿鹿县老家。收入是增加了，但与女儿的沟通成了他一块心病。“孩子跟我越来越不亲近，遇到事不愿意跟我说，我也不知道这么大的孩子心里想的都是啥。”

2021年12月，白广峰所在的项目部举办了一场农村留守儿童关爱保护“百场宣讲进工地”活动。“好几位平时在电视上才能见到的专家，给我和工友们详细讲解了未成年人保护法，教我们这些长期在外的家长怎么关心、保护家中的孩子。我第一次意识到，当爸爸也是一门学问，不是只要每月寄钱回家、过年买礼物就够了，更要关心孩子的内心。”

如今，与女儿相处时白广峰有了很大的变化：女儿不喜欢吃鸡蛋，他想办法做成鸡蛋蔬菜饼;不能回家时，他会尽量抽时间与孩子通电话，问问学校的生活、家里的情况，聊聊她的开心事、烦心事。女儿说爸爸变了，除了关心她吃得好不好、学得怎么样，还关心她在学校的点点滴滴，父女间的聊天也有了许多新话题。

为白广峰带来改变的是已经举办5年的“百场宣讲进工地”活动。2018年4月24日，由农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议办公室、民政部、中国建筑集团有限公司联合举办的全国农村留守儿童关爱保护“百场宣讲进工地”活动正式启动。活动以中建集团建筑工地为主阵地、以外出务工人员为主要对象，专家学者围绕家庭监护、亲情沟通、安全自护等，在全国范围内开展巡回宣讲，把农村留守儿童相关政策和关爱技能送进建筑工地、送到外出务工人员身边。

2019年，在总结“百场宣讲进工地”等活动实践经验的基础上，民政部、国资委、全国工商联等6部门联合出台了《体球网劳动密集型企业进一步加强农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作的指导意见》，推动劳动密集型企业切实做好广大农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作。

今年儿童节前夕，“喜迎二十大 同心护未来”你我都是未成年人的保护者“云签名”暨2022年全国农村留守儿童关爱保护“百场宣讲进工地”活动开启，线上线下20余万人次进行了签名承诺。活动开展5年来，覆盖全国31个省(区、市)，累计900余万人次参与，社会影响力不断提升，有效地推动了全国农村留守儿童关爱保护活动品牌化。

事实无人抚养儿童　　

2019年7月，随着《体球网进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》出台，“事实无人抚养儿童”概念第一次进入公众视野，但这个群体或许并不陌生，他们曾经被称为“事实孤儿”。他们虽然有父母，但父母因服刑、患病、残疾、失踪等没有尽抚养之责，大都处于生存、发展的多重困境。国家通过低保、临时救助、建档立卡等对这样的孩子进行关爱、帮扶。如2014年安徽省将父母一方被强制戒毒、正在服刑、患精神疾病、二级以上重度残疾或完全丧失劳动能力，另一方失踪、弃养等情况而导致的事实无人抚养的儿童纳为基本生活保障对象。2018年，江苏省泰兴市出台文件，明确了“事实孤儿”的范围，细化相关部门职责，为“事实孤儿”学习生活提供便利。

2019年，民政部儿童福利司成立后，创新困境儿童分类保障。首先，对事实无人抚养儿童进行了明晰界定：事实无人抚养儿童是指父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童;或者父母一方死亡或失踪，另一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童。其次，出台《体球网进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，将事实无人抚养儿童纳入儿童福利保障体系，为其发放基本生活补贴。这个文件的出台，填补了儿童福利领域制度的空白，是新时代儿童福利工作的一次重要政策创新。

政策合力、部门联动，给事实无人抚养儿童保障工作带来了极大变化：生活保障标准参照散居孤儿，进一步提高;此前，由于隔代抚养委托监护，监护职责没法完全、正确履行，现在，孩子们得到有效的监护。

2020年年底，民政部会同相关部门印发了《体球网进一步做好事实无人抚养儿童保障有关工作的通知》，拓展了保障对象范围，补充增加被撤销监护资格、被遣送(驱逐)出境两种情形;同在优化父母失联认定程序、加强监护指导等方面进行了规定。截至2021年底，我国共有31.4万事实无人抚养儿童。

儿童福利机构优化提质

和创新转型

10年来，儿童福利机构在服务方式、养育方式上发生了转变。儿童福利机构优化提质和创新转型，是新中国成立以来，对儿童福利机构养育方式进行的一次重大优化调整。

2012年，全国共有孤儿57万人，其中，儿童福利机构集中供养孤儿9.5万人，随其他亲属共同生活的社会散居孤儿47.5万人;注册登记的独立儿童福利机构463个，床位7.7万张。面临着儿童福利床位总量不足，不能满足实际需求的问题，养育条件亟待完善。

“十一五”期间，我国基本实现了全国地级以上城市都拥有独立的儿童福利机构或在当地社会福利机构中设有相对独立的儿童部。2014年新一轮“蓝天计划”启动，着力推进县级儿童福利机构建设。经过几年的努力，我国儿童福利机构床位数稳定在9万张。

与此同时，孤儿的数量及其服务需求发生了极大改变。一方面，我国孤儿总数大幅下降，2021年全国孤儿19万人，其中集中供养孤儿5.9万人，儿童福利机构出现资源闲置。另一方面，集中养育的孤儿90%为重病重残，医疗、康复、特教、社会工作等方面的专业服务需求十分迫切，专业水平亟需提升。

2019年，民政部儿童福利司成立后，着手推进区域性养育工作。在地市一级，打造1-2个集“养治教康”于一体的区域性儿童福利机构，集中养育本区域内的孤弃儿童。县一级养育条件欠佳的儿童福利机构可将其孤弃儿童向地市级儿童福利机构转移，同时与县级未成年人救助保护机构进行人员、资源整合，建立儿童保护和福利指导中心，面向农村留守儿童和困境儿童做好指导、摸排、探访、帮扶、照料服务等工作。

2020年，民法典和新修订的未保法赋予民政部门更多职责任务，服务对象拓展到了全体未成年人，亟需尽快提高基层机构保障能力。

2021年5月，民政部等14部门印发《体球网进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》。意见要求，“十四五”期间，省、市两级儿童福利机构优化提质，实现儿童养育、医疗、康复、教育、社会工作一体化发展，县级儿童福利机构转型为未成年人救助保护机构。改革涉及336家市级以上儿童福利机构、881家县级儿童福利机构，到2025年，儿童福利机构优化提质和创新转型工作将全面完成，儿童福利机构高质量发展态势将不断巩固。

零感染

2020年初，新冠疫情突然来袭。儿童福利机构内养育的儿童大多患有严重的基础性疾病，其中重病重残儿童占机构内儿童总量的90%，这些儿童一旦被感染，后果不堪设想。

1月27日，民政部印发了《儿童福利领域服务机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作指南(第一版)》，要求各级儿童福利机构和未成年人救助保护机构成立防控领导小组、制订防控应急预案、落实10项防控具体措施，并实行封闭式管理。在后来的疫情防控中，跟进修订《儿童福利领域服务机构新冠肺炎疫情常态化防控指南》《所在设区的市级行政区域出现本土确诊病例的儿童福利领域服务机构新冠肺炎疫情防控指南》。同时创新工作方法，督促指导各地抓落实：分片联系指导相关省份做好防控工作，利用微信视频对儿童福利服务机构疫情防控工作开展“随机抽、远程查”，利用在线视频会议平台开展疫情防控工作培训。

如何保障孩子的安全健康、如何把疫情的影响降到最低，离不开政策创制和工作创新，更离不开儿童工作者心怀大爱的辛勤与付出。

2020年疫情暴发之初，武汉市儿童福利院立即采取了封闭运行。为了保证患有地中海贫血的儿童按时输血，他们协调医院为孩子重开儿科;为了封闭在老楼的孩子们不耽误学习，他们牵网线、协调电脑，全力保障孩子复课……原本360多人三班倒完成的服务，全靠24小时在院在岗的190人完成，313名在院儿童得到了比往常更加无微不至的照顾与呵护。

2021年7月，南京疫情防控形势严峻，江宁区未保中心对辖区内散居孤儿和事实无人抚养儿童疫情期间生活需求进行摸排后形成需求菜单，制定帮扶措施，同时链接学校社工、心理咨询师等资源，及时掌握事实无人抚养儿童的生活动态，给予其物质、精神和心理上的关怀。

截至目前，全国998家儿童福利机构、2425家未成年人救助保护机构收留抚养的儿童实现零感染，12.1万名社会散居孤儿实现零感染。

来源：《中国民政》杂志

记者：李雪