体球网

编者按：近日，由华中师范大学政治学部主办的基层与地方治理圆桌论坛以“筑牢城乡基层治理基础”为主题，邀请了来自清华大学、武汉大学、华中师范大学、四川大学、中山大学等高校的专家学者齐聚一堂，围绕城乡基层治理从党建引领、资源基础、群众参与、技术基础、服务基础、应急基础等不同角度进行了深入研讨。专家们的观点为基层治理工作提供了理论和实践指导，本报编辑部特将此次论坛主要观点汇辑刊发，希望有助于广大基层工作者拓展思维、增加才干，进一步提高基层治理能力。

“服务有位”：社区服务的效度与温度

姜晓萍

社区服务是以实现居民美好生活，推动社会和谐有序发展而提供的各种公共服务。应从体制机制、意识形态、人才培育、数字化转型等方面优化社区服务。

体球网总书记在湖北武汉考察时指出，我国国家治理体系的一个优势就是把城乡社区基础筑牢。本文以服务为切入点，研究社区服务的效度与温度，并从什么是社区服务、为何强调优化社区服务以及如何加快社区服务优质化三个角度进行论述。

什么是社区服务

社区服务的内涵。社区服务是以实现居民美好生活，推动社会和谐有序发展而提供的各种公共服务。它以居民美好生活为愿景，回应民众对美好生活的需求。强调以党的领导为前提，以多方协同为关键，以民生福祉为核心，以服务质量为保障。

社区服务的构成要素。根据《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》，社区服务现主要分为三大类。一是公共服务，主要包括政务服务和基本公共服务。二是便民利民服务，包括社区15分钟服务圈，以及物业、交通、维修、家政、餐饮等一系列生活服务。三是志愿服务，通过设立志愿服务站点，提供家政、文体活动、心理疏导等服务。

社区服务的特质。社区服务的特质体现为全周期、多样化、非营利性和专业性。全周期特质即社区服务贯穿人的生命全周期;多样化特质指服务主体、服务对象、服务需求、服务方式、服务感知的多样化;非营利性特质即将社会效益放在首位，具有明显的福利性与非营利性。专业性特质指由专业化社工队伍提供的物资援助和专项服务。

社区服务的关键环节。一是以居民诉求为导向，在服务内容设计上要听取民意、挖掘诉求。二是以承载力为基础，需要考虑如何将基础设施、便民服务等与人口、空间相匹配。三是以参与格局为保障，强调党建引领下的政府负责、社会协同、居民参与、企业嵌入、法治保障。四是以科技支撑为关键，强调数字赋能、智能服务、人机交互、平台共享。

为什么强调优化社区服务

“十四五”时期，社区服务需要解决的问题是如何实现高质量发展，这需要我们来探讨背后的原因：为什么强调社区服务的高质量?

不断满足居民对更高生活品质的需求。当前，我国社会主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。针对这个变化，社区服务要回应居民关切，实现居民对美好生活的向往，就必须要强调服务的高质量。

适应社会转型，增强社会凝聚力的需求。在社区治理中，如何增加社会融入、社会凝聚、实现价值共创是夯实基层基础的关键，社区服务可以在这方面发挥重要作用。尽管目前存在村改居、单位老旧住房、新兴年轻商品房等不同特征的社区，但均可通过社区服务增强社区的凝聚力，从而实现共建、共治、共享。

促进优质共享，实现共同富裕的需求。促进基本公共服务的优质共享既是实现共同富裕的前提，也是其着力点。这需要加快公共服务优质共享与实现共同富裕互动共融，不断提升城乡基层公共服务能力，打通公共服务与居民美好生活的最后一公里。

如何加快社区服务优质化

坚持社区服务高质量发展的基本原则。一是坚持党的全面领导，促进提升基层党组织的组织力，发挥党员服务群众带头示范作用。二是坚持以人民为中心，回应群众新期待新需求，努力做到群众有需求、社区有服务。三是坚持共建共治共享原则，充分调动社会力量，构建多方参与格局。四是坚持城乡统筹原则，科学把握城乡发展差异，推进社区服务制度的城乡衔接、要素共享、互通互融，推动社区服务机制城乡联动、基础设施城乡衔接、基本公共服务城乡统筹。五是坚持分类指导原则，坚持因地制宜，突出问题导向，精准把握。

完善城乡社区服务体系。社区存在两个重心，即治理和服务，两者双向互动、互相保障。要充分发挥城乡社区贴近居民、贴近生活的优势，将社区服务的重点落到分类供给、优质高效等方面的有效提升。城乡社区服务体系建设包括五个方面：一是完善城乡社区服务格局，健全党建引领机制，完善多方参与格局;二是增强城乡社区服务供给，强化为民服务功能，强化便民服务功能，强化安民服务功能;三是提升城乡社区服务效能，优化服务设施布局，创新服务机制;四是提高数字化政务服务效能，构建美好数字服务新场景。

完善城乡社区服务格局。一是健全党建引领机制。压实乡镇(街道)党(工)委责任，全面健全村(社区)党组织引领，全面落实党领导下的城乡社区协商制度，全面落实在职党员到社区报到为群众服务制度机制，推动有物业服务的社区建立健全党建引领下的协调运行机制，健全党建引领社区社会组织工作机制。二是完善多方参与格局。强化政府在基本公共服务供给保障中的主体地位，发挥基层党组织、基层群众性自治组织作用，健全社会力量参与社区服务激励政策，支持引导驻区单位开放资源，支持社区服务企业发展。

探索社区服务布局优化与机制创新。优化服务设施布局主要包括村级综合服务设施提升工程，易地扶贫搬迁集中安置社区综合服务设施补短板工程，完善城镇老旧小区社区服务设施。创新服务机制主要包括完善服务统筹机制，完善即时响应机制，完善政府购买服务机制，完善服务评价机制和村(居)民自我服务机制。促进社区服务全周期、全方位。从人的生存权、发展权、幸福权，人的感受、发展等维度设计社区服务项目，围绕为民服务、便民服务、安民服务启动社区服务计划，实现社区服务的全方位、全覆盖。

加快社区服务的数字化转型。一是提高数字化政务服务效能，建立一体化政务服务平台，实现“互联网+政务服务”向乡镇(街道)、村(社区)延伸覆盖，装配政务通用自助服务一体机，完善村(社区)政务自助便民服务网络布局，进行互联网应用适老化及无障碍改造。二是构建美好数字服务新场景，进行网上服务项目应用开发，建设智慧社区信息系统。

加快社区服务标准化、场景化。要让社区服务公平可及，让居民享受同等同质的基本公共服务，需要对社区服务标准化(可对标“十四五”时期城乡社区发展治理主要指标)。加快社区场景化。包括构建便民惠民社区服务体系，建立社区服务清单，打造无盲区安全防护网，建立社区安全防护和社区应急救援机制等。

促进社区服务人才队伍专业化。一是选优配强社区工作者队伍。进行社区人才队伍建设行动，规范村(居)民委员会换届选举、村(社区)“两委”班子成员资格联审机制，建立村(社区)党组织后备人才库，确定社区工作者配备标准，选拔优秀人才充实社区工作者队伍，建立社区工作者职业体系。二是加强社区服务教育培训。进行社区服务人才培训管理，完善社区工作者能力指标体系、分级培训制度、培训基地和在线培训平台，有条件的院校开展社区服务相关人才培养和社区工作者能力提升培训。

(作者系四川大学公共管理学院教授)

“心中有数”：基层治理的技术基础

孟天广

未来的基层数字化、智能化治理应把人感治理和物感治理充分融合，实现以人为中心、科技支撑、数据驱动的基层治理。

新兴技术通过技术赋能和技术赋权两种机制影响着基层治理。一方面，技术赋能政府，赋予政府理解社会、理解社区的能力。另一方面，新兴技术赋权市民，为市民提供更多参与社区治理的机会，拓宽与政府互动的渠道。

通过对北京基层治理的研究发现，在“街道吹哨，部门报道”“接诉即办”等改革中，一些社区利用数字技术开发市民协商、共建共治的社区级数字平台和智能应用，在促进社区协商共治方面发挥了很好的作用。

诉求驱动下的超大城市基层治理创新

超大城市治理高度复杂。在北京实行的“接诉即办”改革中，市民产生的海量的“数”发挥了重要作用。北京通过四种机制驱动了超大城市基层治理创新：

诉求数据体量巨大。通过从市级穿透到区县、镇街、社区，基于细颗粒度的海量数据，帮助政府理解不同时点、不同区域市民诉求特征，识别高频共性诉求，找到区域共性的治理堵点难点问题。利用长时段数据把握城市运行规律和市民诉求驱动，识别不同区域的基层治理单元面临的治理挑战。

数据质量较为可靠。用数据来理解城市运行、城市风险，需要高质量数据源。由人民群众主动提出的诉求，使数据更具有真实性，使基层治理的指向性更加明确。此外，这些数据还记录着政府办理市民诉求的过程和效果，可以用来评估、考评部门解决诉求的工作质量。

诉求类型多种多样。市民的诉求数据可以反映城市运行各方面情况，如营商服务、社会风险、政务服务等，汇聚了城市治理的各方面诉求。

诉求群体覆盖广泛。“接诉即办”为广大普通市民尤其是困难群体提供了表达诉求的渠道，使自己的服务需求得到满足，为基层治理保障基本民生、促进社会公平提供了重要依据。

数据治理技术的转型及成效

数据治理帮助政府破解条块协同、问责难题。“接诉即办”以市民诉求为驱动，以此回应传统模式存在的权责不匹配、问责难等问题。

数据治理破解条块难题。党建引领。每次“吹哨报到”形成一个临时党支部，由街道负责人做支部书记，报到委办局代表作为支部成员，促使属地政府发挥党建引领作用，协调委办局解决基层治理难题。赋权基层。将基层力量整合下沉到街道等。基于数据进行考评和决策。依据市民回访数据开展评估，对街镇、委办局工作进行量化排名，将市民对政府办理质量的评估作为指挥棒。

数据治理破解问责难题。基层治理通常面临问责难的局面，“接诉即办”改革则通过数据实现了有效问责。将市民对每个诉求办理的评估作为问责依据，每月发布评估排名，以此实现精准问责。

数据治理的改革成效。经过四年多的改革创新，北京市形成了一系列改革成效：一是在科层组织内部围绕市民诉求重塑回应流程，实现了从专业分工为基础的串联式业务流程变为以市民诉求为中心的并联式业务流程。二是在政民互动上，政府利用数据感知、汇聚社情民意等，做到主动回应。从以往的事后回应转变成提前准备甚至拟定应对方案。三是在激励考核机制上，通过量化回应过程激发回应动力。将市民反馈数据作为考核“指挥棒”，实现了从科层制的往上看向关注人民群众需求的转型。

从物感治理到人感治理

一般而言，城市治理的数字化转型存在两种模式：物感模式和人感模式。以往的智慧城市建设主要由数字技术驱动，进而产生城市大脑、智慧城市、数字孪生等应用，形成了物感城市模式。物感城市重在感知城市的物理空间，却难以充分理解市民的主观世界和城市社会空间，无法精准理解市民的偏好、诉求等，难以感知市民的获得感、幸福感和安全感。

从北京市“接诉即办”改革可以看出，我国正在形成颇具代表性的城市治理路径，并正在构建不同于物感治理的新型模式——人感治理。

区别于过去强调技术驱动的城市治理理念，人感模式城市的逻辑起点是人本主义，其机制在于技术赋权驱动城市治理的理念转变、制度变革和机制创新，进而构建超越“物感城市”的智能化城市治理模式。

人感城市将人本主义、科技支撑和数据驱动有机融合，利用市民诉求驱动市域治理的现代化进程。人感城市坚持以人民为中心理念，强调由市民参与，帮助政府进一步理解城市构成及运行的复杂性，进而创新城市治理的运行机制，提升城市治理效果。

结论与讨论

未来的基层数字化、智能化治理应把人感治理和物感治理充分融合，实现以人为中心、科技支撑、数据驱动的基层治理。

不过，我们也应清醒地认识到，数字化对于基层治理仍有限制性。首先，基层治理场景通常高度复杂，数字技术能够读懂的复杂性仍然有限，依旧面临着不能充分掌握社群多元性等问题。其次，治理技术本身存在不确定性，这种不确定性为基层治理带来一定风险，因此技术韧性就成了尤为值得关心的议题。最后，在基层治理过程中，多方主体协商互动的柔性治理是优势，但数据治理通常体现一种刚性逻辑，因此丧失了基层治理的灵活性。

总体而言，在未来的基层治理工作中，新兴技术要通过赋能、赋权机制，构建融合多方主体和多方资源的共治格局，吸纳政府、企业、市民和社区等主体构建包容、协同、可持续的数字治理生态，实现基层的共治和智治。

(作者系清华大学社会科学学院教授)

“安全有策”：基层治理的应急基础

容 志

目前基层应急管理建设存在发展不平衡与发展不充分的问题。未来应该建设“上下贯通、左右协同、全面统筹、平急结合、专长兼备、群防群治、整体智治”的韧性的城乡社区应急管理体系。

作为国家治理的重要基础和基石，基层应急管理承担着源头治理、第一响应和社会动员等多项重要功能和作用，在社会治理和应急管理中发挥着重要作用，是国家应急管理体系和能力现代化的基础。

从结构视角看基层应急管理

城市生命体是一个有机整体，必须从全局上把握其内在要素之间的客观联系，进行统一规划和统筹治理。因此，谈到基层的应急管理，就一定要将社区融入到整个生命有机体的应急管理过程当中。

平急结合。基层治理的全过程是“常态—非常态—常态”相互交替和循环往复的过程。平急结合意味着必须在这两种状态中建立逻辑联系。在各地疫情防控工作中，可以看出有些社区“急时状态”下的广泛、深入动员，都离不开“平时状态”中以公共参与和交往为基础的社会资源的累积。社区疫情防控期间联防联控、群防群治等机制，均与近几年基层治理创新有密切关系。

专常兼备。一是国家系统内部结构，即党组织、政府派出机构、县直部门设在乡镇(街道)的与应急安全有关的机构等。二是国家—社会结构。政党、政府、自治组织、社会组织、商业组织、群众等都涵盖其中。三是人员队伍结构。专业技术人员(具有专业性和职业化特点，需要有特殊知识、技能以及相关法律资质的专业人员)、半专业性的社会辅助力量、社会群众等共同构成整个应急人员队伍结构。

基层应急管理存在的主要问题

党的十八大以来，随着社会治理重心下移工作的推进，我国基层治理以及基层应急管理能力得到不断加强，基层应急管理在组织体系、工作机制和队伍建设方面都取得了长足进步，但目前仍存在一些问题。

发展不平衡。一是上与下之间不平衡。基层应急管理普遍存在“空壳化”“两张皮”等现象。部分街道、乡镇有应急管理机构和牌子，但往往缺乏专业工作队伍;有的“安全社区”队伍分散，多元主体参与应急管理的基层治理模式和长效机制尚未形成等。二是区域之间不平衡。在基础设施建设、人员队伍、管理水平、精细化程度、技术运用程度等方面，东部地区与西部地区等都存在明显差异，基层治理能力和应急管理能力呈现不平衡的格局。

发展不充分。基层应急管理的各项工作机制，包括前端的风险感知、预防准备、预报预警和协同联动等还不健全，应急管理意识和能力有待提升，风险学习、危机学习能力仍比较弱。一是应急能力跟不上。应急管理专业能力、专业机构和专业队伍欠缺。二是多头整合不到位。由不同部门主持建设的应急管理，有不同标准和内容，难以形成合力。三是存在不同程度的形式主义。

如何加强基层应急管理体系建设

为应对重大突发风险，基层应急体系未来应建设一个“上下贯通、左右协同、全面统筹、平急结合、专长兼备、群防群治、整体智治”的韧性的城乡社区应急管理体系。

基层应急管理体系和能力建设的基本原则。坚持党的领导，加强党组织对基层应急管理工作的集中统一领导。优化顶层设计，科学界定基层应急管理的职责功能，厘清基层应急管理权责事项。强化赋能赋权，加强市、县政府对基层应急准备工作的指导，强化应急状态下对乡镇(街道)人、财、物支持。注重平急结合、防救结合，以防为主，注重常态治理与应急管理的动态衔接。统筹硬件软件，通过硬件建设补齐短板和体系建设提升能力。

健全基层应急管理组织体系。第一，乡镇(街道)建立应急管理委员会(领导小组)，统筹整合安全生产、防汛抗旱、地质灾害防御、森林防灭火、消防、灾情管理等职能和力量。第二，村(居)设立应急服务站(点)。在乡镇(街道)承担应急管理工作的机构指导下，协助做好属地应急管理工作。第三，推进综合性应急管理网格队伍建设，构建应急管理网格化管控体系，更好实现联防联控、群防群治。第四，依托现有信息化平台建立完善应急管理指挥体系，汇总事故灾难信息，统一指挥应急队伍，统一调配资源，第一时间做好事故灾害初期处置。

加强基层综合性应急救援队伍建设。第一，乡镇(街道)应整合现有资源组建应急救援队伍。社区根据实际情况组建应急救援力量，通过定期培训、演练提高应急知识和能力。第二，建立完善“第一响应人”制度。进行重点培训。第三，培养发展基层应急管理信息员和安全生产社会监督员。

夯实基层应急管理工作的要素和基础。第一，源头治理。乡镇(街道)应在应急管理部门的专业指导下排查辨识辖区内风险隐患，建立风险隐患台账和数据库，制定风险隐患管控治理措施，及时发布风险隐患监测预警，及时报告重大风险隐患和违法行为。第二，应急准备。组织编制、细化乡镇(街道)和社区各类应急预案，并定期组织开展实战演练;社区应积极协助乡镇(街道)做好安全生产、防灾减灾救灾等基本知识、常识和技能的宣传普及，负责开展综合减灾示范社区创建。第三，应急响应。落实应急值守制度，及时报告灾害事故信息，及时开展救援处置，及时组织群众自救互救和避险转移安置。第四，善后恢复。组织灾情统计报送、核查、损失评估和救助管理等工作。

补齐基层应急管理短板。第一，推动公共服务资源向社区下沉，全面推进城市15分钟生活服务圈建设，加快推进农村生活服务便利化。加强社区卫生医疗机构建设，提升基层卫生医疗保障服务能力。做好传染病、慢性病防控和儿童保健工作，推进健康社区和村(居)民委员会下属公共卫生委员会建设。第二，加强社区应急避难场所建设，健全完善微型消防站(点)。第三，推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，增强城乡社区统筹使用人财物等资源的自主权。第四，强化应急和风险防范物资储备保障，健全应急广播体系，拓展突发事件预警信息发布渠道。

构建以党组织为圆心的社区风险共同体。建构以社区党组织为圆心，政府组织、企业组织、社会组织、自治组织和社区民众共建共治共享的有战斗力、整合力的同心圆结构，形成跨部门、跨体系、跨组织边界的整体性治理网络。建设面向公众的应急救护培训体系，加强政企社民多方互动，引导物业企业、专业社会组织、居民共同参与基层应急预案的制定、演练。深化城乡社区警务战略，健全完善群防群治、联防联控机制，提升社区平安建设能力水平。

(作者系武汉大学政治与公共管理学院教授)