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本报记者 张晶晶

全面开展低收入人口常态化救助帮扶，加快构建分层分类、城乡统筹的社会救助体系是落实党中央、国务院重大决策部署，巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果、推进社会救助制度改革完善的重要举措。

陕西省榆林市榆阳区借助承接全国低保制度城乡统筹发展试点的契机，努力破解低保标准测算、农业收入核算、城乡协同管理等长期困扰低保工作的难点痛点问题。在实现低保制度城乡统筹的基础上，进一步延伸应用试点经验，制定了规则统一、城乡统筹的低收入人口审核确认办法，引导各项救助帮扶政策全面覆盖低收入人口，为构建城乡统筹的低收入人口分层分类救助体系积累经验。

科学测算制定统筹城乡的低保标准

榆阳区城乡居民收入相差较大、农业人口占比近六成、南北农村发展不平衡，实现低保城乡统筹的难度很大。因此，在接到试点任务后，榆阳区民政局立即成立了攻坚小组。

榆阳区民政局党组成员、区困难群众基本生活保障中心主任杨涛告诉记者，这样的区情意味着低保城乡统筹不是简单的低保标准城乡统一，而是要通过调查研究和科学测算，在统一的标准体系下找到合理体现城乡差异的方法。

榆阳区民政局组织了超过1%人口的城乡居民收入水平和消费支出抽样调查，结果显示，虽然统计数据中城乡居民平均收入差距为56%，但中低收入水平的城乡居民实际生活差别仅为20%左右。

“食品支出是最基本生存需要，制定低保标准的核心是先测算食品支出。”杨涛说。

根据中国居民平衡膳食宝塔推荐摄入范围，结合分组恩格尔系数等调查数据和食品价格等指标，榆阳区民政局测算出满足营养的必需食品支出应当在每人每月321元—492元之间，低保标准可取值范围在每人每月695元—1136元之间。结合区情和综合各方因素，榆阳区决定将当前城市低保标准740元作为低保城乡统筹后的基础标准，其中必需食品支出为333元，其余部分为衣着、居住、教育、医疗、通信等非食品必需支出，居住在农村范围内下浮10%适用，居住在城镇范围内上浮10%适用。

杨涛说，这样设计既可合理体现城乡差异，又可体现保障生存权益与尊重发展权利并重的小康生活标准，扭转了长期以来“低保只管吃饭”的普遍误解。

运用统计数据合理推定计算农业收入

榆阳区南北农村差异大的现实给低保城乡统筹带来挑战。北部农村人均耕地多，灌溉条件好，以玉米为主的农作物主要作为饲料用于养殖，但在收割和出栏前，无论是按照既有财产还是预期收入核算都不合理;南部农村人均耕地少，大部分都是梯田旱地，主要作物以各种豆类杂粮为主，种植面积小，地块不规则，收入核算非常困难。

攻坚小组负责农业收入核算的干部刘小云告诉记者，合理确定农村收入核算方法是解决南北农村差异的重点问题。长期以来，农村低保对象认定主要依靠村级民主评议判断大致收入水平，再分成几个档次核算补助，客观性和准确性会受到影响，如果有人有地不种，就更没有办法计算收入，所以才会存在“低保养懒汉”的说法。

榆阳区民政局经过大量调研论证，综合运用统计年鉴中各类农作物和畜产品的面积、种类、平均价格、生产者价格指数、生产资料价格指数等指标，推算出了各类耕地和牲畜的单位净收益。进行农业收入核算时，根据申请人拥有的耕地、牲畜的种类和数量，就能快速合理推算出应得种植养殖收入，而无需考虑作物种类面积和牲畜出栏存栏状态。

刘小云说：“这种收入核算方法简单高效而且结果清晰，有农业收入的低保对象可以不再依靠评议也不再分档，而是按照核算结果据实补差，形成了勤劳受益、懒惰吃亏的正面导向。”

推行各负其责共同确认的城乡协同管理机制

榆阳区农业人口中一半以上脱离了农业生产，长期在城区居住生活。攻坚小组负责城乡协同的干部关俊霞说，在城乡二元体制下，进城农民遭遇生活困难只能回户籍地镇办申请，而户籍地因为调查和管理困难往往不会确认，即便确认纳入保障也只能适用农村标准，形成了“既管不上，又管不好”的一个夹心层。

榆阳区民政局全面推行居住地受理机制，困难群众不区分户籍，统一向居住地镇办提出申请，如果有涉农资产和收入，则由户籍地按照规则进行核算反馈，从而形成各负其责、共同确认的城乡协同管理机制。通过升级业务系统实现了各个环节掌上无纸化办理，不仅减轻了基层和群众负担，还提高了认定效率。

为了避免城乡协同管理中“怕担责不作为”和“徇私情乱作为”的风险，区民政局联合纪检监察部门制定了经办人员尽职免责、失职问责的具体规定。还联合发改局明确了申请人守信激励、失信惩戒的具体条款，有效约束了蓄意虚报瞒报和扰乱工作秩序的不当行为。

关俊霞说：“低保制度城乡统筹后，打破了户籍限制，方便了城乡之间的双向流动，一旦发生困难可以就近申请，使困难群众求助有门，受助及时。”

延伸试点经验实现低收入人口全面城乡统筹

低保制度城乡统筹后，与低保制度密切关联的其他低收入人口同样面临着统筹和整合的必要。

攻坚小组负责制度整合的干部方海燕介绍，低保对象、特困人员、低保边缘家庭、支出型困难家庭等四类低收入人口分别有自己的认定规则和程序。如果困难群众申请低保，但是核算结果符合低保边缘家庭认定条件，就要重新填表申请，再履行一次认定程序，同一事项在不同制度中的定义也有区别，给实践操作带来很多麻烦。而且低保、特困本质上是行政给付行为，对象确认只是给付行为的一个阶段，当前的财政体制又不支持在乡镇街道层面进行支付，所以给确认权限下放带来了法理障碍。

榆阳区民政局经过调研论证，决定以统筹后低保基础标准的1.5倍作为城乡统一的低保边缘家庭收入认定线，以上年居民人均可支配收入作为城乡统一的支出型困难家庭收入认定线。以低保对象的认定规则和确认程序为基础，榆阳区民政局制定了《榆阳区低收入人口审核确认办法》，将低保、特困两项行政给付制度中的行政确认行为剥离出来，与低保边缘家庭和支出型困难家庭的认定合并成一个行政确认行为，委托乡镇街道行使确认权限，统一了认定规则，扫清了法理障碍，实现了低收入人口的全面城乡统筹和制度整合。

方海燕说：“现在困难群众不区分诉求，统一提出低收入人口确认申请，根据收入财产核算结果，符合哪类条件，就认定成哪类对象，简单明了，操作方便。”

引导救助帮扶资源全面覆盖低收入人口

实现低收入人口的统筹整合还远远不够，重要的是要有相应的救助帮扶政策。榆阳区民政局局长尹绚斐告诉记者，脱贫攻坚期间，各部门的十几项专项救助和产业帮扶政策，为全区9073名建档立卡贫困人口服务。全面精准脱贫后，纳入防止返贫监测范围的对象只有604名，政策惯性形成了救助帮扶资源的过剩，我们正好可以用来服务低收入人口。

榆阳区民政局经过积极协调沟通，与各部门达成一致，提请区政府印发文件，使各类救助帮扶政策全面覆盖低收入人口。对发展潜力较好的低保边缘家庭，按照与低保对象相同或略低的水平，根据需求给予各类救助帮扶，而支出型困难家庭则主要通过医疗、教育和临时救助缓解支出负担，这样就形成了统筹城乡、层次分明的低收入人口常态化救助帮扶体系。

据不完全统计，今年以来，全区支出型困难家庭中168人获得重特大疾病医疗救助，240名大学新生获得每人5000元助学救助，286个遭遇火灾、车祸等意外事故的家庭获5000元—2万元不等的专项临时救助。低保边缘家庭中获得产业帮扶的2659户、金融帮扶的1202户、住房帮扶的1005户、就业帮扶的1074人。

尹绚斐说：“通过推行低保制度城乡统筹，榆阳区兜住了城乡困难群众小康生活的底线;进行城乡统筹低收入人口分层分类救助帮扶体系的探索实践，使中低收入的农民成为最大受益者，客观上起到了缩小城乡差距，促进共同富裕的作用。”

(来源：中国社会报2021.11.29)