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本报记者 赵晓明

儿童是家庭的希望和祖国的未来。今年全国两会期间，记者就儿童福利立法相关问题采访了全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

记者：近来，各地频频出台“十四五”儿童福利事业发展规划。当前，加快发展儿童福利事业的迫切性表现在哪些方面?

郑功成：中国已经到了需要大力发展儿童福利的时候了，主要依据有四：

其一，儿童的健康成长离不开儿童福利制度保障。加大公共投入、建立健全儿童福利制度体系、保障儿童健康成长，是现代化国家的重要使命，体现着社会发展和文明进步程度。中国作为社会主义国家，更应当重视儿童福利的全面发展。

其二，儿童发展中的现实问题需要通过相关福利制度安排才能解决。当前，我国的儿童福利事业尚未达到真正能够满足全体儿童需要的程度。与儿童有关的社会问题越来越多，根源在于对儿童健康成长的支持与保障不够，使得儿童成长的防护墙尚不够坚固、细密。问题的解决也应从根源入手——通过完善儿童福利与保护制度，满足儿童成长的基本需求，保障儿童身心健康发展。

其三，提升生育率、实现人口均衡发展需要有健全的儿童福利制度。第七次全国人口普查结果显示，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，处于较低水平。导致生育意愿普遍偏低的重要原因之一是育儿成本居高不下，这使得发展儿童福利事业更加紧迫。国际经验证明，当人口老龄化进程加快和低生育率陷阱同时出现时，儿童福利作为一种重要政策工具和社会投资手段，能够发挥出鼓励或刺激生育的重要作用。因此，为实现人口长期均衡发展的国家目标和积极应对人口老龄化的国家战略，我国必须加快发展儿童福利事业，“十四五”时期无疑是一个十分重要的窗口期。

其四，社会保障体系的完善需要加快补上儿童福利的短板。我国的社会保障体系日益健全，但加快发展儿童福利尚未达成广泛共识，这种局面亟待改变。儿童不仅是异常重要的社会群体，更是关乎国家未来的社会群体。在社会保障体系快速健全的过程中，必须为全体儿童合理分享国家发展成果提供基本途径，而儿童福利制度即是不断满足儿童健康成长、全面发展基本需求的制度保障。

综上，加快发展儿童福利事业是新时代的内在要求，已经成为十分重要且日益紧迫的政策议题，从“十四五”期间开始，应当不断取得实质性进展。

记者：儿童福利法与未成年人保护法之间有何区别与联系?

郑功成：要弄清儿童福利法与未成年人保护法之区别，可以从以下不同视角出发：

从理念来看，儿童保护主要为了防止虐待，儿童福利是为了满足儿童基本需求，其目的都是为了保障儿童健康成长和发展，也都适用于儿童优先、儿童利益最大化等基本原则，但儿童保护突出的是儿童权利受损时的救济性措施，而儿童福利是增进儿童福利的保障性措施。

从对象来看，广义的儿童保护和儿童福利的对象一样，都是全体儿童，但真正适用未成年人保护法的仅是权利受损的儿童，而适用儿童福利法的则是得到法律赋权的所有儿童。

从供给主体来看，儿童保护和儿童福利的主体都是家庭、政府和社会，但儿童福利更强调政府主导，社会和家庭等主体提供保障和服务。在儿童保护中，家庭、社区、学校等主体主要承担保护责任，政府与司法机关则要承担最后救助与兜底责任。两者的责任主体供给顺序有差异，司法机关在儿童保护中必须发挥作用，但与儿童福利供给无关。

从内容来看，新修订的未成年人保护法为更多儿童在保护下安全成长，免受一切形式的暴力侵害提供了法律支持，而儿童福利法提供满足儿童成长基本需求的经济保障和社会服务，儿童福利法构成了未成年人保护法的基础与依据，但又并非全部依据，因为还有一部分非福利性权益同样需要保护，如对儿童的网络保护就很难纳入具体的儿童福利制度。

从运行模式来看，儿童保护模式主要从可能的儿童问题出发，依据保护过程中各个主体发挥的作用差异来进行区分。儿童福利模式主要从权益保障角度出发，依据不同成长阶段和受益对象的范围来区分。

综上，儿童福利与儿童保护是两个不同的法律概念，儿童福利是指法律赋予儿童的具体社会权利，而儿童保护则是制止侵害儿童合法权益的各种保护措施，儿童福利权益虽然是儿童保护中应当高度重视的主要权益，但并非是儿童保护的全部权益。因此，儿童福利法的实质是赋权法，儿童保护法的实质是维权法，这是两者的根本区别。

记者：当前，推进儿童福利立法有何现实基础?其可行性如何?

郑功成：加快推进儿童福利立法，客观上已经具有了可行性。

第一，全面依法治国与法治政府建设步伐提速为儿童福利立法提供了有利时机。民政部、全国人大社会建设委员会均已将制定儿童福利法等新法初步列入了立法计划。因此，“十四五”应当是制定儿童福利法的窗口期，也是最好时机。

第二，相关法律法规和政策性文件及地方探索为儿童福利立法奠定了一定的基础。新修订的未成年人保护法从未成年人保护的角度为儿童福利制度建设提供了相应的依据。义务教育法、家庭教育促进法及《残疾人教育条例》等法律法规则为儿童享受相应的福利教育提供了基本的法律依据。2021年3月，全国人大通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，其中儿童福利相关内容为儿童福利的发展提供了方向;同年9月，国务院印发《中国儿童发展纲要(2021—2030年)》，全面规划了包括儿童福利事务在内的发展目标与框架性设想;民政部、中央编办、国家发展改革委等14部门联合出台《体球网进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》，等等，这些规范性文件为制定儿童福利法提供了有益基础。因此，制定儿童福利法并非是在白纸上写字，而是已经具备了相应的基础。

第三，促进儿童福利全面发展的社会共识正在加快形成。立法最为重要的条件是有社会共识。在儿童福利发展方面，基于人民群众对育儿成本居高不下的担忧，特别是这种负担与压力导致生育意愿持续下降的现实后果，正在加快促成发展儿童福利事业的社会共识。城乡居民共同期盼发展普惠性的儿童福利及相关服务，尽快缓解乃至化解育儿成本居高不下的现实压力。党中央、国务院已经对促进人口长期均衡发展做出部署，并在相关领域开始采取有效措施。一些地方更是积极行动，推出儿童津贴等政策。因此，全面发展儿童福利事业正在成为全民共识，这是加快儿童福利立法的最重要的有利条件与群众基础。

第四，管理体制改革为推进儿童福利立法提供了应有的组织保障。2018年国务院机构改革后，赋予民政部主管全国儿童福利事务的权责，民政部为此设置儿童福利司，这是在中央政府层面首次明确儿童福利的负责机构，其必然要肩负起推动儿童福利事业全面发展的责任，由民政部牵头起草儿童福利法属于应有之意。因此，加快我国儿童福利立法进程已经具有了必要的组织基础与保障。

最后，国外立法经验为我国儿童福利立法提供了有益借鉴。在发达国家，因儿童福利事业较为发达，儿童福利制度也很成熟，普遍建立了健全的儿童福利法律制度，儿童福利立法构成了这些国家社会保障或社会法部门的重要组成部分。这可以为我国提供有益参照。

(来源：中国社会报2022年3月12日)