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编者按：近日，由华中师范大学政治学部主办的基层与地方治理圆桌论坛以“筑牢城乡基层治理基础”为主题，邀请了来自清华大学、武汉大学、华中师范大学、四川大学、中山大学等高校的专家学者齐聚一堂，围绕城乡基层治理从党建引领、资源基础、群众参与、技术基础、服务基础、应急基础等不同角度进行了深入研讨。专家们的观点为基层治理工作提供了理论和实践指导，本报编辑部特将此次论坛主要观点汇辑刊发，希望有助于广大基层工作者拓展思维、增加才干，进一步提高基层治理能力。

“行动有方”：基层治理的党建基础

陈军亚

基层党组织是共治格局的引领力量。党的引领优势需要落到治理实践中，通过体制机制构建，将引领优势转化为引领能力，筑牢基层治理的党建基础。

治国安邦，重在基层。党的十九大提出，推进基层治理体系和治理能力现代化，必须把加强党的领导和党的建设摆在首位，以党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理。

为什么要强调党建贯穿、保障、引领基层治理?党建引领的背后，体现了国家对基层治理的一个根本性转变。《中共中央 国务院体球网加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”这段话从国家高度明确了基层治理的基层定位、战略地位、发展方向，体现了国家对基层治理的规划和推动，反映的是国家意志。

从过去基层社会的自我治理向国家对基层社会的治理转变，是一次根本性转变。“以党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理”，需要放在重大背景下去认识。国家对基层治理为什么会发生这样一个重大转变?需要回到基层社会治理的历史脉络中理解。

从“统治”到“共治”

新中国成立以来的基层社会治理变迁，经历了从“统治”到“共治”的转变。基层是国家行政组织体系中的概念，指最低层级。基层社会指最低层级政权组织直接面对的社会大众。基层社会治理包含两层含义：基层社会的自我治理和基层政权的治理(即国家对基层社会的治理)。

1949年以来，我国基层社会治理体系和格局发生巨大变化的背后，是国家权力进入乡村社会以及如何发挥治理作用的问题。在人民公社体制阶段，国家确立“统一治理”体制后，政府成为单一治理主体。就基层治理的内涵而言，国家加强了对基层社会的治理，但抑制了基层社会的活力，治理成本较高。

人民公社体制解体后，建立了乡村自治体系。大的指导思想是国家向基层社会放权。对乡村社会而言，则是实行家庭联产承包责任制。国家的“放”和乡村社会的“分”，形成了村民自治。在村民自治体系下，政府治理从基层治理中适当退出，由村委会发挥社会自我治理的功能，激发了社会治理的活力。

随着经济社会的发展，只依靠基层社会的自我治理已难以承担治理任务。一方面，脱贫攻坚、乡村振兴等一系列重大战略的实施，体现出国家加强了对乡村社会的现代化建设。另一方面，乡村社会发生明显变化，市场化、流动性、多元化、个性化等特征日益突出，出现了利益结构的多元化、资源主体的多样化和治理内容的复杂化等新情况。因此，乡村社会不可避免地会产生矛盾和大量诉求，而仅靠基层社会自我治理无法解决这些问题。国家统领基层社会的“共治格局”便应运而生。

基层党组织的地位和特性

共治格局意味着要发挥多方治理主体的力量，既体现国家意志，也体现社会活力。多个治理主体之间聚合成相互协调的体系，才能推动国家治理体系和治理能力现代化建设。

然而，包含多个治理主体、多种治理规则的共治格局不可能通过自然聚合自发形成。需要一个能够代表国家的组织实体，全面进入基层社会治理中实行统领性治理。党组织上可以协调政府各部门，下可以协调政府和村民自治组织的关系。只有党组织才能在基层治理中发挥统筹全局、协调各方的作用。因此，基层党组织在基层治理中具有“三性保障”。

先进性。“班子强不强，关键要看党。班子战斗力，关键看书记。”“先进性”有三个基本要求：具有坚定的理想信念;诚心诚意为人民谋利益;自觉地在生产、工作、学习和社会生活中发挥先锋模范作用。

群众性。党员和党组织是先进性的代表，同时也是群众利益的代表者。中国共产党代表全体群众的利益。党组织本身具有群众性，是群众利益的代表。

组织性。政权组织必须按照权力运行机构和模式来设置，具有地域性和边界性。但党组织具有全覆盖性。党章规定，三个正式党员就可以成立党支部。现在很多企业、社区社会组织等都建立了党的基层组织。党组织在基层社会治理体系中，具有枢纽功能，这种枢纽功能决定了可以发挥统揽全局、协调各方作用，即“党领共治”。党的引领优势需要落到治理实践中，通过体制机制构建，将引领优势转化为引领能力，筑牢基层治理的党建基础。

党建引领的“五大机制”

当前，全国各地在坚持党建引领基层治理实践中都有一些探索，可以归纳出五种类型：

方向引领机制——筑牢政治基础。以治理现代化为战略方向，统筹规划，协调发展。

组织联建机制——筑牢组织基础。将党组织的组织优势转化为治理效能，如湖北省嘉鱼县的联合党委、湖北省京山市的区域治理中心，由治安、法务、“两委”后备干部等组成。

服务凝聚机制——筑牢民心基础。政权是高于社会的力量，但“党组织在基层社会之中，在人民群众之中”。党组织以民意需求为导向，关注当下最关心的问题，比如“一老一小”和教育问题等。只有将服务落实到最细微、最琐碎、最日常的群众日常生活之中，才能获得民心。

发展认同机制——筑牢认同基础。在发展绩效中获得引领认同。发展集体经济、乡村振兴不仅是国家关心的重大政治工程，也是民心工程。

党群共建机制——筑牢社会基础。发挥多种主体力量。党组织通过与企业、社会组织等联建、共建，联合起基层治理的多元力量。

(作者系华中师范大学政治学部、中国农村研究院教授)

“手中有粮”：基层治理的资源基础

冷向明

社会治理重心下移和资源下沉应通过科学系统的顶层设计和体制、机制、队伍、技术的变革，实现国家主导下的基层治理和城市治理体系的重构，提高整合资源、动员群众和凝聚社会的能力。

体球网总书记今年在湖北武汉考察时指出，要把更多资源下沉到社区来，充实工作力量，加强信息化建设，提高应急反应能力和管理服务水平，夯实城市治理基层基础。

资源基础是筑牢城乡社区基础的重中之重。从广义上看，资源既包括具象的人、财、物等物质资源，也包括知识、认同、能力等抽象资源。资源下沉到基层，涉及政府注意力、制度、权力、资金、人才、管理、技术、服务等诸多要素，是社会治理重心下沉的核心维度。

资源下沉的举措与成效

目前，各地贯彻落实中央决策部署，纷纷出台系列政策，建构制度体系，推动社会治理重心下移和资源下沉。

“权力”下沉。一是优化机构。以湖北武汉为例，统一设置6个街道内设机构，各街道统一成立党群服务中心、网格管理中心、综合执法中心等3个直属事业单位，将有关职能整合至街道相应内设机构和直属事业单位，强化其服务功能、承接执法职能。二是优化机制。以街道综合执法中心为核心，以市场监管、司法、公安、交管等执法力量为常驻，以其他领域执法力量为补充，方便群众办事。三是切实放权。各地扎实有序推进赋权各项工作，如制定街道职权清单、执法目录，区直部门与街道签订赋权事项承接确认书，切实向街道放权。

“人力”下沉。一是扩充街道人员编制。采取“减上补下”方式增加街道行政编制和事业编制，极大充实了基层工作力量。二是提高基层工作者待遇。社区党组织书记参照事业岗位管理，提升社区工作者待遇，逐步健全实行管理制度、发展路径和管理体系。三是党组织建到家门口。建立并优化街道党工委、社区党委、网格(或小区)党支部、楼栋党小组、党员中心户等多层级正式党组织和区域化党组织架构，将党组织深深扎根在基层。四是党员服务在身边。着力提高队伍的治理能力和服务水平，实现“党员在身边，服务零距离”。五是畅通社会力量参与社区治理通道。创设社会组织孵化中心，推动群团组织资源下沉到社区。

“财力”下沉。目前看，总体上国家投入到基层的财力不断增大，各地纷纷设立社区惠民资金等。但由于财政体制等原因，基层依旧面临用于提供公共物品与服务的财力相对不足的问题。

资源下沉的“梗阻”

加强基层治理是一项系统工程，虽然我们已做了一些探索，取得了一些成绩，总结了一些经验，但仍有不少工作需要优化改进，社会治理重心下移与资源下沉还存在一些“梗阻”。

“工作量”与承载力的矛盾。有些地方政府认为重心下移就是把相关工作都交给基层完成，管理任务和责任下移多，资源与权力下沉相对少。镇街承接赋权事项数量较多，超出了人员、资源、能力、精力的承载力。社区工作者的工作量较大，社区资源有限、人手不足，在一定程度上导致工作完成质量不高。

“专业性”与专业能力的矛盾。职能部门即“条”和属地政府即“块”有各自治理能力优势。“条”在“专业知识”上的优势，提供标准化和专业化的管理和服务;“块”在治理辖区“地方性知识”和“贴近群众”上有优势。但当前，资源、事权下放面临的突出矛盾是街道承接赋权事项以后，缺乏履行相关职责所需要的专业技术人员(专业知识)。

多种关系调处的矛盾。一是条块关系。职能部门下沉组织资源到街道执行所属职能，但缺乏具体操作机制和法律约束。二是下沉资源与社区的关系。单位下沉和社区治理融合仍有提升空间;资源下沉需要社区安排专人对接，社区对下沉单位或党员干部的约束考核激励机制有待完善。社区涉及各类管理平台数量颇多，后台管理牵涉大量精力。社区缺乏统一的公共服务标准，资源下沉后，部分社区调动资源的能力有待提高。

“资源下沉”与“资源激活”的认知矛盾。社区居民参与基层治理仍有较大提升空间，社会协同工作依然不足。在社区治理过程中，社会动员范围仍旧有限。激活各类社会资源的能力还有待提高。

如何完善资源下沉

社会治理重心下移和资源下沉应通过科学系统的顶层设计和体制、机制、队伍、技术的变革，实现国家主导下的基层治理和城市治理体系的重构，提高整合资源、动员群众和凝聚社会的能力。主要有以下几个方面：

合理下沉——处理好资源下沉与层级分工关系。科学合理的界定事权。具有规模效应的服务和事务，宜放在高层级政府层面;反之，则应充分授权和放权给基层政府，以节约成本、体现效率。优化基层权责清单。以制度化方式将街道职责进行具体分解、逐条列举和相对固定，给街道配置与职责相对应的管理资源和队伍，把更多行政执法管理和公共服务职权下放到(乡镇)街道。加强基层社会治理队伍建设。加强对社区工作者和网格管理员队伍的教育培训指导，形成社区工作者职业清单，进一步提高人员待遇、完善管理体系。完善街道资源统筹机制。使街道有权力、机制和能力统合各层级下沉到社区的资源。对基层工作者强化培训，提升依法履职能力。同时完善对街道和社区的资金支持。

科学下沉——处理好属地管理与专业管理关系。充分发挥条块各自治理优势，做到“条块结合”。保持并巩固街道属地优势，形成基层治理合力。在纵向和横向上理顺条块关系。纵向上，不能将市、区政府各职能部门职责和“棘手”问题简单下放给乡镇(街道)等;横向上，切实强化街镇协调各条线部门处理事务的权威和能力。强化街道与区职能部门合作力度。区职能部门要分配专业人员与街道进行对接，强化互动，加强指导，提供专业人员支持;做实条块联动，形成“部门围绕街镇转、街镇围绕村居转、村居围绕群众转” 的工作格局。

理性下沉——处理好政府行政管理与社会自我管理关系。用好下沉资源，激活社会资源，就要健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，构建多元协同、广泛参与的基层治理和服务网络体系，健全村(居)民参与社会治理的组织形式和制度化渠道，积极引导社会力量参与基层治理。这需要基层工作人员既会“掌舵”也会“划桨”。会“掌舵”即善于广泛发动与整合社会力量，共同参与社区治理和服务，形成治理合力。会“划桨”即能够胜任服务群众的具体工作岗位。

智慧下沉——处理好技术发展和治理变革关系。通过大数据、人工智能等信息沟通技术的广泛运用，推进基层治理数字化转型。推动镇街办事服务体系向社区层面延伸，并强化两级办事服务体系之间的衔接和联动，依靠“互联网+政务服务”，提高服务效率，节约行政成本。整合各类信息系统和报送系统，实现动态服务数据的“一口采集”和“充分共享”，减少重复收集和多头报送。推进社区管理服务平台的集成化建设，下沉关键资源和技术，提升社区精准治理能力。同时注重各部门平台整合，切实为基层减负增能。

(作者系华中师范大学政治学部、公共管理学院教授)

“参与有道”：群众与基层治理

李 郇

从制度与机制出发，建立纵向到底、横向到边的自治体系，通过“共谋、共建、共管、共评、共享”的“五共机制”发挥居民主体作用，找到组织群众的“最大公约数”。

体球网总书记指出，我们要着力解决人民群众所需所急所盼，让人民共享经济、政治、文化、社会、生态等各方面发展成果，有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

美好环境与幸福生活是群众的共识。人们追求美好人居环境建设就是基于人类对生产生活家园的美好愿景。这种共识的形成，体现在国家、家庭和个人的和谐关系之中。

基层党组织建设要纵向到底、横向到边

纵向到底是指党的领导和政府的服务纵向到底，建立和完善全覆盖的基层党组织，党员能人发挥带头作用;转变政府角色，让政府的服务走进社区。

党的领导纵向到底包括三方面：促进党组织引领全覆盖，即推动城乡社区党总支、党支部和党小组全覆盖;选好基层党组织带头人，即选优配强党组织书记;工青妇等群团组织进社区，群团组织与社区充分对接，与社区热衷公益的积极分子、志愿者、大学团队等共同组建儿童教育联盟、爱心医疗队、家电维修小组、环保宣传小组等。在此情况下，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评和成果共享。

要做到纵向到底，还必须让政府的服务走进社区。一是确保政府公共服务和基础设施纵向到底。一方面做到公共服务三级统筹。教育、医疗、文化等公共设施服务能力从区县、镇街辐射到城乡社区;另一方面做到基础设施服务三级统筹。道路、垃圾处理、污水处理等基础设施从区县、镇街统筹布局到城乡社区。二是确保政府统筹整合资金纵向到底。在此过程中，要实现政府角色的转变。即政府转变为促能者，发现能人，挖掘潜在宝藏;转变为组织者，建立组织，凝聚群众力量;转变为协助者，协助工作，兼用内外优势;转变为引导者，制定制度，引导群众自治。

做好制度建设。制度是激活共同缔造社会治理体系的核心，为社会治理创新顺利实施、长期有效提供重要保障。制度建设的内容包括政府购买制度、组织培育登记制度、社区规划师制度等。应从以下四方面做好制度建设。一是构建社区多主体协商共治模式;二是调整社区“权、责、事、费”关系;三是深化社区“网格化”制度;四是建立群众参与的相关制度，包括决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享制度。

党的领导横向到边是指在党组织领导下，凝聚群团组织，构建自治共管体系。让社会组织覆盖每位居民，把个人纳入以党组织为领导的各类组织中来，进行社会治理事务的共同协商和统筹管理。以党组织、工青妇团等群团组织、社区组织、社会组织等为基础，结合传统基层组织与新型社会组织力量，明确各类组织定位。以党组织领导为核心，各类组织在其指导下，依据各自所长承担相应社会治理事务，实现社会治理的“横向到边”。

“五共”发挥居民主体作用

除了实现纵向到底、横向到边外，还应通过共谋、共建、共管、共评、共享“五共”来发挥居民主体作用，组织群众找到“最大公约数”。决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享作为一个整体不可分割，是前后工作的顺序，具有相互因果关系，最终应达到在规划中形成共识，在建设中形成共建的局面。

决策共谋。共谋要以问题为导向，通过实地调研、走访座谈、问卷调查等多种方式，与居民、政府等主体共寻发展问题，确定突破点，推进社区“再认识”、切实了解居民意见与需求、激发居民对社区事务的关注。

以问题为导向，引发居民积极共谋。街头巷尾是居民实现互动的重要场所，是有利于营造良好社区氛围、形成社区认同感的地点。从这些场所着手，可以构建党和群众连接的空间，也可以把群众的积极性调动起来，形成有效的社区认同。以青海省西宁市土关村为例，土关村沿村庄南侧公路的河道和河岸无人打理，严重影响村庄形象。经过全体村民、村“两委”与规划设计团队共同谋划后，大家一致同意重新整理小河道，清理污泥，选用本地野花野草绿化河岸，保持乡土生态，修筑河边漫步道。

此外，还要广泛吸纳社会组织参与，汇聚多方智慧。搭建社区议事场所，提升社区发展活力。开展社区培训，拓展居民想象力。群众对自己身边的问题有着切身体会，居民之间互相讨论具体问题的解决方法，有助于将左邻右舍连接为一个整体，并在此过程中重构关系。

发展共建。发展共建的方式多样，如针对社区公共配套设施项目、基础设施项目，鼓励群众出小部分资金参与到共建中。此外，还可通过出资、出力、出点子等方式积极参与到社区的发展共建活动中。

建设共管。建设共管包括建立公共事务认捐认管制度、培育社区志愿精神、鼓励居民积极参与社区共管组织、拟定社区准则、商讨社区行动计划等。以福建省厦门市镇海社区无物业楼院的管理为例，居住在楼院里的党员组成的网格楼院党小组和居民互助小组实现自治共管。

效果共评。效果共评需从三方面进行：确立组织保障和机制激励，形成长效评价管理机制;讨论共同缔造成效，激发积极性，更加自主自立自强;确定社区管理绩效的评比标准、建设项目评优的评比标准、社区事务评比的相关标准等。

成果共享。共享的前提是形成共享的使用规则，不能随意损坏社区公共环境、占用社区公共空间，并且自觉遵守社区环境卫生、停车管理、自治公约、物业管理公约等准则。社区全体居民平等享有完整居住社区的齐备设施与服务，平等享有社区的经济发展活力与产业收益，平等享有良好的精神风尚与温馨友好的社区氛围。在共享的过程中重构人与人之间的关系，构成和谐社会。在共享的过程中创造美好环境，过上幸福生活。

(作者系中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院教授)