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关信平

当前，我国社会救助改革与发展进入了一个新的时期。对社会救助制度发展而言，新时期有两个方面的主要背景特征。一是随着经济社会发展和人民群众生活水平的逐步提高，包括困难群众在内的全体民众对美好生活的向往日益提升，要求社会救助在帮助困难群众方面发挥更大的作用。我国未来的高质量发展和走共同富裕道路也对社会救助提出了更高的要求。二是近年来由于新冠肺炎疫情和经济波动的影响，我国经济发展遭遇到一些挑战，发生了一些波动，对部分困难群众的生活带来了较大的影响。未来，我国经济社会发展风险还会逐步增大，需要我们建立健全风险应对机制，包括通过进一步加强和优化社会救助制度去应对可能面临的各种风险。为此，当前社会救助制度改革与发展要协调好两方面的任务。一方面，要根据未来长期发展的要求，对我国社会政策进行长线改革;另一方面，要为应对当前的特殊需要而对社会救助制度运行加以调整。

首先，面对未来发展的要求，有必要对我国社会救助制度进行长线改革。我国现行的社会救助制度是在过去20年的时间里，为应对各个阶段的具体需要和问题而逐步建立和完善的。在迄今为止的发展过程中缺乏顶层设计，因此在覆盖面、项目内容、制度体系等方面都还存在不完善的地方。尤其是，在过去的发展过程中，我国社会救助制度的主要任务是解决绝对贫困问题，主要帮助最困难的群众满足基本生存条件。而实现了全面建成小康社会目标和完成了脱贫攻坚重大战略任务之后，我国未来贫困治理的主要目标应该是要建立解决相对贫困问题的长效机制，并为此要进一步加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。社会救助制度作为基础性和兜底性民生建设中的重要制度体系，需要与时俱进，面向未来发展的新要求，通过改革而进一步完善和优化制度体系。

从近年来一系列的工作中，我们已经看到朝向未来长线改革的行动，主要体现在以下几个方面。一是扩大了社会救助对象范围。一直到2014年《社会救助暂行办法》中，我国社会救助制度的主要项目基本上都是以低保对象为限，覆盖面非常狭小。后来随着低保对象的逐渐减少，导致整个社会救助对象覆盖面日趋减少。这种趋势是不符合新时期我国社会救助目标与功能要求的。为此，近年来全国范围内都逐渐推动扩大社会救助的覆盖范围。各个专项救助的对象逐步与低保脱钩，逐步扩大“低收入”标准在社会救助对象认定中的作用，积极推动建立全国低收入人口动态监测信息平台，目前已建成涵盖低保对象、特困人员、低保边缘人口、易返贫致贫人口、支出型困难人口等6200多万人口基本信息的全国低收入人口数据库，大大扩展了社会救助对象的范围。二是继续完善社会救助内容。在2014年《社会救助暂行办法》中已经确定了我国社会救助制度“8+1”的内容体系。后来，随着经济社会发展和兜底性民生保障行动体系的扩展，社会救助和其他兜底性民生保障项目继续扩展。完善了孤儿基本生活费补助制度和事实无人抚养儿童保障制度，普及了残疾人两项补贴。根据近年来失业问题加剧的情况，积极探索将有困难的失业人员纳入救助范围。继续优化了社会救助机制，其中最重要的是社会救助制度的对象识别机制。通过完善家庭经济状况核对机制，建立主动发现机制，积极探索“大数据+铁脚板”的工作模式，力求更加准确地发现各类困难群众。此外，还推动优化低保标准动态调整机制，合理确定低保对象财产认定条件，在支出型贫困认定方面合理扣减刚性支出，全面落实低保边缘家庭“单人保”政策。在救助提供和退出机制方面推行“渐退期”，并且进一步加强了临时救助“救急难”的功能。所有这些实践，都对我国社会救助制度的发展有着积极的推动作用。

其次，社会救助制度不仅要解决困难群众的常规性生活困难问题，而且要应对因经济波动和重大疫情等原因导致的阶段性严重困难。在此方面，我国具有较为丰富的工作经验。早在2008年国际金融危机给我国带来严重冲击时，各级政府就采取了应对性的措施，有针对性地加强了对受影响困难群众的保护。2020年新冠肺炎疫情发生以来，面对因疫情严重影响而导致部分困难群众就业和生活困难的问题，在党中央、国务院和各级党委、政府的部署下，各地民政部门积极开展了困难群众帮扶救助工作。从2020年起，中央财政向有需要的地方提供特别援助，要求并帮助地方政府努力做好受疫情影响困难群众的救助帮扶。主要举措包括：一是将原来制度覆盖范围之外，但确有困难的群众纳入救助范围;二是对已有的救助对象提供补充性救助待遇，以确保维持其基本生活水平;三是根据实际需要扩大社会救助的内容，将因失业等原因而导致困难的情况纳入到社会救助范围。这些举措的实施，一方面，有效地帮助困难群众克服眼前的困难，夯实了对困难群众的兜底保障;另一方面，通过临时性的应对性措施也有助于发现和弥补我国社会救助制度中存在的不足，从而进一步完善我国的社会救助制度体系;再一方面，最近几年面对特殊困难而采取各种应对性措施也有助于形成社会救助制度面对各种危机影响的响应机制，以便在未来经济社会发生严重波动时能够更好地做好对困难群众的支持和保护。

总而言之，近年来我国社会救助制度改革与发展取得了明显的成效，在朝向未来发展的长线改革和应对新冠肺炎疫情下特殊困难的短期对策两条战线上都取得了突出的成绩。但是，面对未来发展，我们还应该继续加强改革与建设的力度，重点加强以下一些方面的工作。

一是要进一步厘清我国社会救助制度长线改革和短期应对性任务的关系。既要继续做好眼前应对新冠肺炎疫情影响的困难群众特殊帮扶工作，又要着眼于未来的发展，积极推动长线改革，设计和实施相应的改革措施。对于在短期应对性行动中产生的有效制度和做法，可以纳入到未来长期性行动体系中。而对未来长期性体系的设计，也要充分考虑到将来应对各种风险波动冲击下困难群众支持与保护的需要。

二是要在长线改革中进一步加强顶层设计。一方面，要在更宽广的范围中设计兜底性民生保障体系，加强制度整合。建议将针对各类困难群众的兜底性民生保障制度整合到一个制度体系中，加强制度和项目之间的衔接与合作，消除制度间的漏洞和重复，使之发挥更大社会效益;另一方面，社会救助改革要瞄准我国经济社会发展的大势，要有更大的前瞻性目标和长期性眼光。目前，面向下一步的发展而设计改革方案，至少要着眼于本世纪中期我国第二个百年目标实现时对社会救助制度的要求，然后设计未来几十年的总体和阶段性目标与改革发展方案。只有设定了长期性的目标，我们才能有效地开展顶层设计，才能放心地让社会救助制度“定型”，也才能使未来的社会救助制度长期稳定运行和发展。

三是要更加注重社会救助系统化的制度建设。社会救助是一个制度化的行动体系。面对未来发展的要求，社会救助必须要有完善的制度体系，才能长期平稳运行并取得预期收效。目前，我国社会救助制度面向未来长期发展的制度体系仍然不够完整，现有的改革措施仍然未能清晰地体现出系统化制度建设的要求。为此，应该从顶层设计的高度，依据未来几十年我国社会救助制度发展的长远目标和积极社会救助的基本原则，设计我国社会救助的制度体系。其中重点包括社会救助的对象制度(贫困标准、对象类别、识别机制等)、主体制度(各级政府和政府各部门的责任分工，以及社会力量的制度化参与等)、待遇制度(待遇的内容、水平和提供方式等)，以及管理体制(政府管理体制和基层经办管理体制，以及管理制度)等方面的制度体系。

(作者系南开大学教授、中国社会保障学会副会长)