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养老服务设施补短板要着力解决三个问题

吴玉韶

《中共中央 国务院体球网加强新时代老龄工作的意见》指出，“推动老龄工作重心下移、资源下沉，推进各项优质服务资源向老年人的身边、家边和周边聚集”“新建城区、新建居住区按标准要求配套建设养老服务设施实现全覆盖”。这为“十四五”时期养老服务设施补短板行动指明了方向、明确了目标任务，对于解决养老服务“最后一公里”问题，增强老年人的获得感、幸福感和安全感都具有重要意义。

我国人口老龄化是未富先老、未备先老，养老服务设施短缺始终是一大短板。“十二五”“十三五”时期，养老服务设施实现了跨越式发展，但养老服务设施配置不平衡不充分仍然是制约养老服务业高质量发展的瓶颈问题，特别是大中城市、老旧小区问题更为突出。“十四五”时期养老服务设施补短板行动，要着力解决三个问题：

制定全国统一的养老服务设施配置规划和标准。重点是街道和社区层面要尽快实现全国范围内养老服务设施“四统一”：统一规划、统一标准、统一称呼、统一标识。按照城市街道社区的面积、总人口、老年人口占比等配置相应的养老服务设施，应当是全国基本统一的，但是现在只有全国统一的养老服务设施概念，养老院、老年活动中心、居家养老服务中心、日间照料中心、养老服务驿站等，各地养老服务设施的名称、内容和标准都各不相同。应当借鉴教育、卫生部门做法，街道社区教育设施有托儿所、幼儿园、小学、中学，卫生设施有护理站、社区卫生服务中心、社区医院等。近年来，很多地方提出按人均用地不少于0.1平方米的标准设置养老服务设施，有的甚至纳入地方立法，但总体上看落实落地效果不尽如人意，根本原因是建什么养老服务设施、有什么标准等内容不明确，在实际操作上也难以进行对比考核和检查。

明确养老服务设施的性质。街道和社区层面养老服务设施为全体老年人提供生活照料、康复护理、精神文化等普惠性、基础性、公共性的养老服务，应纳入基本养老服务范畴，属于公共服务设施，由政府来投资建设，交由专业的养老服务企业和社会组织来运营。这些年很多地方在社区养老服务设施建设中出现“邻避”现象，主要是由企业和社会组织来租赁物业引起的，如果由政府出面规划建设养老服务设施，困难要少得多。一些地方在试点基本养老服务时，也没有把基本养老服务设施考虑进去。只有明确街道、社区层面的养老服务设施是公共服务设施，才能实现养老服务“老人买得起、企业能赢利、服务可持续”的目标。

整合街道和社区养老服务设施。老年人大多生活在社区，“一刻钟”社区居家养老服务圈是老年人的共同期盼。由于管理体制原因，街道和社区普遍存在资源设施配置部门化、条块化问题，养老服务设施既有不足，也有闲置浪费、利用不充分的问题，不仅影响了养老政策的落实落地及养老资源的使用效率，也影响了老年人的获得感、幸福感和安全感。要在街道和社区党组织的统一领导下，按照基层社会治理要求，坚持共建共治共享，改革完善街道和社区养老服务管理体制机制，真正以老年人需求为导向，推动养老服务各类政策、资源、设施、力量等各种要素的高效整合协同，形成系统集成、协同高效的整体合力，打造“社区养老生活共同体”。

(作者系复旦大学老龄研究院副院长、教授)

“大城养老”的浦东实践

庄大军

浦东新区是上海市老年人口总量最大的区。一直以来，新区高度重视养老服务工作，积极应对人口老龄化，坚持改革创新，突出保障基本，激发社会活力，在“东西南北中”项目建设、存量资源改造嵌入式养老设施、长护险评估服务、长三角养老服务合作，以及养老机构消防设施、助餐服务点、认知障碍老人照护服务标准化创建等诸多方面率先开展探索，加快建成与浦东新区打造社会主义现代化建设引领区相匹配的养老服务体系。当前重点聚焦城市数字化转型，不断完善机构、社区、居家三类养老服务设施供给链，实现城乡均衡融合发展，稳步提升广大老年人的获得感、幸福感和安全感。

优化机构养老布局，加强保基本床位优质供给。加快推进机构床位建设。按照城乡统筹、均衡布局的原则，重点推进“东西南北中”区级养老机构建设，增加保基本床位的优质供给。同时，鼓励社会力量参与，发展一批央企、民企、外企进入养老领域，形成多元供给格局。加强运营管理。深入推进管办分离改革，成立新金桥、普惠、浦发三家区属国资养老公司，充分发挥区属国有企业专业运营、资源整合能力，为养老领域注入新活力。完善政策支持。出台浦东新区养老服务财政扶持政策，涵盖困难老年群体补贴、长护险评估补贴、人才队伍专项补贴等，充分发挥政府的兜底保障作用。

推进社区养老“15分钟服务圈”提质增效。推进存量资源改造，新区区级部门主动让渡资源，将142处政府存量资源改造成社区嵌入式养老设施，目前所有设施已经全部开放运营。同时依托家门口服务站，因地制宜进行微改造，设置微助托、微日托、微助餐、微洗涤等养老“微空间”。调动邻里资源助力农村互助式养老，以“睦邻互助点”建设为突破口，走出一条符合郊区农村实际、可持续发展的原居安养新路。推出养老服务联合体，浦东新区现有62处养老服务联合体，其中一些已经成为枢纽型综合服务中心。率先实施了日间照料机构分类管理，将日托区细分为专业照护型、社区交往型、功能嵌入型，并加快探索标准化运营规范，力争形成可复制、可推广的经验。

主动融入“数字化转型”，推动智慧养老创新发展。重点依托“一图三平台”，即一张养老电子地图，一个监管平台、一个服务平台和一个交易平台，以科技赋能补齐问题短板，推动养老服务高质量发展。养老地图汇集了全区已建、应建、拟建和在建的所有养老服务设施点位的基本信息、服务内容，所有老人及其家属都可以咨询、导航和查询。监管平台对全区所有正常运行的养老机构开展监管，构建联合监管体系，实现全要素治理、动态化更新、智能化监管、协同化处置、分类化管理。养老服务平台“浦老惠”整合全区各类养老服务资源，老年人日常所需基本都可通过这个平台一键预约、一键申请、一键咨询。交易平台充分利用浦东的科技、人才、产业、区位等创新优势，联合科经委等部门，推进智能养老产业园的建设工作，旨在打造成永不落幕的“老博会”。

(作者系上海市浦东新区民政局副局长)

系统构建社区居家养老的“四梁八柱”

石旭兆

近年来，浙江省宁波市北仑区以社区居家为重点，不断完善老年人周边、身边、床边的“三边”养老服务布局，系统构建社区居家养老服务的“四梁八柱”。

“四梁”承载，即制度体系和保障。应对需求，明确导向梁。聚焦刚需，主要围绕高龄、独居、失能等重点人群，针对居家养老服务设施相对不足、专业化程度不高等问题，把社区居家养老服务设施建设纳入政府规划体系。多部门协同，架起支撑梁。成立以区长为主要负责人的全区养老服务体系建设领导小组，聚焦群众普遍关注的养老服务难点、热点，形成多部门共同分组、共同谋划的局面。创新机制，强化保障梁。通过与复旦大学合作，建立起“公助、共助、互助、自助”相结合的居家养老服务发展体系，在以财政投入为主的基础上，引导和鼓励社会资金、慈善资金进入养老事业，形成多样化的资金筹集机制。聚焦阵地，夯实基础梁。依托居家养老服务中心的集聚效应，逐步实现各类居家养老服务资源的有效整合，促进“老人来机构”向“服务到家庭”的根本性转变，提供送餐上门、服务上门等一系列居家养老服务体验。

“八柱”支撑，即工作的内容和载体。智慧助，搭建智慧养老服务平台，探索智慧养老服务设备的推广和应用。医康助，促进医疗机构和居家养老服务中心的深度合作，将康养服务、照护服务、志愿服务延伸到养老服务机构，延伸到老人家中。慈善助，区财政、区民政局和区慈善总会共同发起规模为1000万元的区居家养老慈善基金，收益用于补助社区居家养老服务中心开展各类针对困难老人的帮扶活动。邻里助，打造“幸福来敲门”志愿服务品牌，以低龄老人结对高龄老人为主要方式、专业化的志愿组织定向帮扶为补充，为全区80周岁以上病残、独居、高龄老人开展服务。乡贤助，以白峰蓝润科技有限公司创始人韩磊为例，2019年注资130多万元建设运营白峰街道区域性居家养老中心，为社区老年人提供送餐、健康管理、文化娱乐等各项服务，带动了乡贤扶老新风尚。公益助，广泛开展家庭照护技能公益培训，精心培育为老服务社会组织和社会公益项目。社区助，统筹协调社区、社区医院、社会组织、社区工作者等各方资源，构建老人居住分布基本信息、老人健康档案、养老服务需求、养老服务供给四大数据库，并统一接入北仑区智慧居家养老服务平台。兜底助，创新“菜单式”家庭适老化改造，结合老人家庭实际情况自由组合多元化改造菜单，实现爱心助餐全覆盖等。

(作者系浙江省宁波市北仑区民政局副局长)

以时间银行推动 老龄社会治理

陈 功

2019年国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中提到两项与时间银行相关的倡导性指标，“十四五”规划和2035年远景目标纲要中又提到壮大志愿者队伍、健全志愿服务体系等，这些政策的出台、落实，对时间银行的快速发展来说是一个利好。从国家治理的角度来说，建设共建共治共享的社会治理格局，关键在社区，从社区服务到社会治理是现代化关键的一跳。中国特色积极应对人口老龄化道路应是一种道路整合、风险共担和互济互助模式，在走好政府和市场两条路的同时，可以考虑盘活社会资源，走第三条道路，时间银行可以融合社会文化和道德传统，构建社会信任和社会资本，助推老龄社会治理的新格局。

时间银行将“时间”和“公益”挂钩，倡导社区成员把闲散时间加以积极利用，帮助有需要的人，把帮助所付出的时间以虚拟货币的形式存储起来，当自己有需要时从中支取“已存储时间”。时间银行的服务者包括有能力的老人、有意愿的中青年和各类大中小学生志愿者。我国时间银行的特点是遵循党建引领，发展呈现政府主导、市场和社会力量参与的混合模式，有别于西方以社会力量为主导的运行模式，我国本土化的时间银行更贴合孝文化和传统家庭观。但当前时间银行的发展存在着较多不足和局限：功能定位比较模糊，理念发展滞后，仍局限于志愿服务体系;制度尚未健全，信用建设任重道远;运营管理薄弱，资源获取存在瓶颈;技术缺位，数字工具仍未普及和发挥应有成效。

时间银行未来的发展，应主要从四个方面着手：加强顶层设计，从上而下实现全国通存通兑;尊重基层首创意识，自下而上活化社会资源，动员社会力量加入时间银行体系;规范运行机制，推动时间银行标准化发展;加强技术应用，提高公益资源的配置效率。基于目标导向，时间银行的核心功能在于开发和有效利用公益资源来解放和发展生产力。时间银行可以成为社会发展、社会治理的新抓手，成为实现社会治理新格局的一种重要举措。

时间银行作为第三条道路不是取代已有的工作，而是一种新的探索，可以将社会条件、社会支持网络和社会服务体系打通，最后共同建立国家和社会的信用系统，巩固和发展以社会主义核心价值观为基础的国家信仰体系，以“新时代互助论”培育“我为人人，人人为我”的新国民精神，建立一个全民友好、全龄友好、共建共治共享的温情社会。

(作者系北京大学人口研究所所长、老年学研究所所长)

孝亲敬老文化的九如传承

谈义良

随着人口老龄化程度的加深和年轻老龄化概念的提出，未来养老机构将主要负责解决养老环境问题，其中更为重要的是解决养老服务供给问题，让老人不进养老机构才是养老服务工作者最大的工作目标和工作核心。基于此，九如城在十年战略规划中提出了“80191”布局，即“80%居家、19%社区、1%机构”的战略布局，旨在让老人回归家庭。

九如城的养老文化从“养老的本质是孝道”“孝道的载体是家庭”“家庭的向往是幸福”“幸福的源泉是仁爱”四方面展开。创始之初，九如城秉持着贯彻古代先贤思想的理念，以《诗经·小雅》中祝寿的诗句为灵感，为企业赋名为“九如”，希望在养老服务的规划和践行中实现“九如”的美好愿景，为天下长者增福添寿。在十几年的养老产业实践中，九如城逐步探索出“养老的本质是孝道”这一核心发展理念，以“让天下子女尽孝有道，让阳光照进长者心田”的工作使命作为切入点，坚持做普惠养老，踏实做医养融合，努力实现“从养老到养心”的企业愿景。

九如城的创业初心是情怀、责任和担当，因此九如城坚持“六位一体、四级体系、两全模式”的普惠养老体系。同时，通过探索康复和养老结合来推动医养结合模式的建立。目前，九如城有20家康复医院，未来，将加快医养结合方面的发展脚步，进一步加深医疗和养老的配合。

九如城始终秉承着“既以为人己愈有，既以与人己愈多”和“爱出者爱返，福往者福来”的幸福观，九如城不仅是一个商业化的养老企业，更是一份于社会有益的养老事业。“十四五”时期，九如城将继续在养老服务行业中前行，把握机会为天下老年人服务。

(作者系九如城创始人、复旦教育发展基金会理事)

推动康养产业高质量发展

朱国文

近年来，国家层面做出产业结构转型升级、健康中国、乡村振兴、积极应对人口老龄化等重大部署，康养产业作为落实这些重大战略的产业集成，被视作促进民生福祉和产业结构调整的新引擎。随着政策支持和服务融合的进一步深化，康养产业呈现区域聚集的趋势，长三角作为康养产业聚集的龙头地位已经形成，区域聚集带动和辐射作用日益明显。

然而，康养产业也存在亟待破解的难点：市场规模不断扩大，需要多元投资主体共同做大做强;土地资源增量减少，需要整合盘活优质存量资源;产业布局比较分散，需要培育一批规模型康养头部品牌企业;开放合作还不充分，需要加强跨界整合资源的能力;高端人才供给还不充分，需要培育一批高层次人才。

近年来，江苏省苏州市为推动康养产业高质量发展做出了一系列探索：率先推出区域性养老设施建设，计划在全市每个镇(街道)各建设一家150张床位以上、以医疗护理为主、公建民营、具有保障功能的区域性养老服务中心;首推家庭养老夜间照护服务，探索开展“物业+养老”“养老+金融”、养老顾问等服务模式;推出普惠式为老助老项目，为60周岁及以上的本市户籍老年人和持有效苏州市居住证的常住老年人发放养老服务、为老助老“一卡通”;在全省率先设立养老服务业发展引导基金;大力培育“互联网+养老”“医疗健康+养老”等新业态;出台加快发展医养融合养老服务的实施意见，在医养结合的实现路径、资金补助、服务补贴、人才培养等方面做出了许多新的探索;探索建立长期护理保险制度。

基于此，“十四五”期间，苏州康养集团将聚焦养老产业、康养产业和教育培训产业，紧扣发展目标，培育养老人才，依托“居家、社区、机构”平台，坚持“市场化、多层次、高品质、品牌化”的发展理念。同时，将积极投身乡村振兴之中，探索乡村康养、挖掘魅力乡村，探索康养+乡村振兴、康养+文旅小镇、康养+田园度假村，加快农村布局，为农村老年人提供高品质养老服务。

(作者系苏州康养集团董事长)

(来源：中国社会报2022年1月6日)