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“平时，他独自一人生活，每个月都有收入，基本生活没太大问题，算不上贫困。但是，他积蓄微薄，一旦因病或意外，往往比低保户、贫困户还困难。”

现行社会救助政策，大多有严格的户籍限制，政策界限让城市非户籍困难群体“看着困难”却又“想帮帮不了”

“贫困边缘群众是个社会问题。在政府扶持救助的同时，也要充分发动社会各界力量、整合资源，形成合力。”

在贫困、低保边缘游走，分散在各个角落的特殊困难群体，是全面建成小康社会的突出短板之一。一旦遭遇不幸，这些贫困边缘户就容易滑入贫困户之列，成为新增的贫困人口。

瞄准贫困边缘户，国家出台了精准防贫政策和缓解相对贫困机制;各地也积极探索，形成了不少精准识别、有效帮扶的经验。然而，不少贫困边缘人群仍面临着技能缺失、条件受限等发展困境，还需要进一步完善救助方式，加强扶智、扶志力度，整合社会救助力量，拉他们一把，让贫困“边缘”群体远离贫困边缘。

游走在贫困边缘

不到4平方米的地下杂物间，用两块木板作为墙壁，仅仅留了30厘米宽的空隙供侧身进出，里面放置着一张床，就成了46岁的环卫工人柳庆贵的家。

来自湖北监利的柳庆贵，已经在长沙当了11年环卫工人。社区外那条400余米长的街道，几乎是他的“全世界”。全年无休、“早三晚五”的工作，让这位居于城市闹市区中不起眼角落的外乡人就像“囚鸟”，难以看见城市的全貌。

去年10月，柳庆贵因意外摔倒受伤住院，为了支付医疗费，他只好向老家亲戚借钱。出院后，街道工作人员第一时间敲开了他在地下室的门，给他送来3900元的医疗帮扶款。“政府惦记着我们这些打工的外乡人，太感动了。”这位黝黑的汉子热泪盈眶。

“独自一人生活，每个月有一定收入，基本生活没太大问题，柳庆贵算不上贫困。但他积蓄微薄，一旦因病或意外，往往比低保户还困难。”长沙市民政局局长陈昌佳说。

记者采访了多地以低保边缘户为代表的相对贫困群众了解到，他们大多可以维持基本生活，但抗风险能力差，有的人则因或缺乏技能，或思想懒散，或缺乏长期规划等原因面临发展困境。

多位受访基层干部说，相对贫困群体既有脱贫致富可能性，又容易意外返贫，需要重点关注，多措并举帮助他们脱离发展困境。

“贫困边缘户生计状况的脆弱性与贫困户相近，但享受到的政策福利有一定的差距，容易出现悬崖效应。”中国农业科学院农业经济与发展研究所副研究员郭君平说，有的边缘户容易产生攀比心理，如果不及时帮扶、疏导，可能激化贫困边缘户与贫困户、一线扶贫干部等群体之间的矛盾。

受访专家分析，打赢脱贫攻坚战之后，扶贫政策导向将由“事后减贫”向“事前预警、事中帮扶”转变，更多地在“防”上下功夫。同时，扶贫工作的重点和难点，也将从消除显性的原发性绝对贫困向解决隐性的次生性相对贫困转变。而贫困边缘户将成为国家精准防贫政策和缓解相对贫困机制的重点瞄准群体之一。

一方面，贫困边缘户致贫风险高。由于生计资本薄弱、技能不足或缺失，贫困边缘户兼具明显的弱质性、摇摆性特征，仅依靠自身力量难以实现增收致富，容易成为新生贫困的高发群体。

另一方面，贫困边缘户群体规模大。据国务院扶贫办摸底测算，截至2019年底约有300万贫困边缘人口。

精准施策助边缘群体走出困境

散落在各个角落的贫困边缘户、特殊困难群体需要关注，如何发现他们、及时帮扶，已成为减少新生贫困、巩固脱贫成果的当务之急。记者在湖南、宁夏、贵州等多省份了解到，各地政府已在探索创新工作方法，细化帮扶措施，着力提升贫困边缘户抗风险能力。

——精准识别，摸排建档。在长沙，为了摸清贫困边缘户群体，各城区党委政府组织街道、社区党员干部，深入小区、楼栋，开展大走访大调查，摸排重点帮扶对象，并建立帮扶台账。截至目前，全市共走访摸排257469户，其中非户籍家庭40437户。经综合考虑，确定帮扶对象10868户。

“现行社会救助政策，有严格的户籍限制，容易让城市非户籍困难群体看着困难却又想帮帮不了。”陈昌佳说，为了让更多城市困难群众，尤其是非户籍人口共享经济社会发展成果，长沙市彻底打破户籍壁垒、部门分设等政策藩篱，将城市常住非户籍人口也纳入帮扶范围内。

记者从宁夏回族自治区民政厅获悉，为提升精准识别度，促进社会救助服务质量和效率的提升，宁夏明确原则上每个县(区)民政局购买2名社会救助入户核查员，每个乡镇(街道)购买1名社会救助入户核查员，专职专责行使社会救助服务管理职能。

为了精准识别，贵州省平塘县民政部门积极与扶贫部门进行有效衔接。“我们与扶贫部门实现资源共享、信息共享，每年至少和扶贫部门进行一次数据比对，以家庭收入为核心，实现‘应保尽保、按标施保、动态管理’。”平塘县民政局局长王永祥说。

为了做好边缘户监测，保证公平性，平塘等地对兜底户、边缘户名额实行民主评议。民主评议会一般由村支两委干部、脱贫攻坚网格员、党员代表、村民代表等人员组成，人数不低于20人，采取无记名投票。“保证公平公正，是防止边缘户心理失衡的一个重要措施。”平塘县民政局副局长王清平说。

——简化流程，权限下放。“为了让更多处于低保边缘状态的困难群众享受更多救助政策并获得及时救助，宁夏明确县级人民政府可授权乡镇人民政府(街道办事处)对低保进行确认(审批)，县级民政部门履行监管职责，以进一步简化审核确认程序，缩短确认时间，促进乡镇责任落实，提高低保审核确认效率和对象认定的准确度。”宁夏回族自治区民政厅救助处处长张磊说。

长沙市建立市级统筹、区级负责、街道为主、社区实施四级联动协调机制，街道根据社区调查情况，组织联合审核，集体研究确定帮扶方式与标准，助推帮扶措施更快捷落地见效。“以往要经过‘对象申请、街道审核、区县审批’等流程，如今困难帮扶从发现到审批完结最多5个工作日，革除了时间长、层级多、程序繁的传统模式弊端。”长沙市开福区四方坪街道社会救助专干李照杰说。

——精准帮扶，因户施策。准确掌握城市特殊困难群众、贫困边缘户不同类别的需求，是实施帮扶的难点所在。长沙市民政局社会救助处处长周湛介绍，比照脱贫攻坚“两不愁、三保障”的标准，长沙从急难、医疗、住房、就业和基本生活五方面着手，对城市特殊困难群体实施帮扶。比如，在急难帮扶方面，市民遭遇自然灾害、突发事件，在享受保险、赔偿和救助后，基本生活仍陷入困境的，一次性给予每户3～6个月低保标准帮扶金。

临时救助也是各地政府帮助贫困边缘群体渡过难关的重要手段。湖南省江永县民政局党组书记罗声军说：“社会救助覆盖面不仅仅是收入型贫困家庭，我们将支出型贫困家庭也纳入救助范畴，对不同救助对象分类施策，从根本上解决社会救助的悬崖效应。”

——实时动态监测。长沙市建立防止返贫致贫监测和帮扶机制，通过村组日常监测、乡镇研判预警、县级调度帮扶、部门联动监测“四级联动”的方式，提前发现并识别存在返贫致贫风险的人口，有针对性地采取亲友帮助、社会捐助、民政救助等帮扶措施，有效防止脱贫人口返贫、边缘户致贫。

贵州一些地方探索实行民政政策渐退机制，让兜底户、边缘户平稳过渡，同时通过村组干部、脱贫攻坚网格员随时监控边缘户的收入状况，一旦生活有变故就及时进行干预，临时救助不能解决的，就纳入长期保障。

确保相对困难群体不成“编外人员”

虽然各地政府部门都有相关措施，但要确保贫困边缘户纳入“编内”，还需社会各界的合力。

“我想找份工作”“我想申请低保”……面对前来“一对一”帮扶的长沙市天心区政协先锋街道委员组，南托街道兴马洲困难群众打开了话匣子，政府、企业则合力量身施策：“公司主要从事装配业，工作稳定、收入可以，你儿子要是愿意，明天就来上班”“你不符合低保要求，但可以发展生态农业，我们来帮你销售产品”……一场对话下来，3位困难群众的问题得到解决。

面对困难、边缘群众的各种诉求，长沙市天心区发动各方力量广泛参与，引导各行各业依托自身资源开展各具特色的帮扶活动，鼓励爱心企事业单位和爱心人士与重点困难对象结对认亲，开展结对帮扶、按需帮扶、多元帮扶;开福区投入1040余万元，从基本生活、意外保险等方面进行再次帮扶;雨花区重点将环卫、市政等低收入群体纳入住房帮扶保障范畴，将596名环卫工、28名市政设施维护工人纳入住房帮扶范畴……

“可将贫困边缘户纳入到贫困体系共同施策，在基层建立起有长远发展的稳固产业，通过产业发展变输血为造血，将村集体和村民群众连接到一起。”宁夏回族自治区固原市西吉县新庄村第一书记王元明说。

“以麻春村的硒砂瓜为例，我们村现在正在开展‘五个一’，即统一品牌、统一技术、统一施肥、统一管理、统一销售，全村抱团发展共同进退，同时打造高端品牌。”宁夏中卫市海原县关桥乡麻春村驻村第一书记曹瑾说，通过合作社将大家化零为整，建立利益联结机制，可以在面对市场时共进退，让贫困边缘户迈入稳步致富路。

“虽然在政府帮扶下，低保边缘户等相对贫困群体目前维持基本生活没有问题，但群体中部分人群或因思想懒散，或受制于学历眼界等陷入发展困境，抗风险能力差易返贫，同时有的边缘群体因政策攀比容易出现心理失衡，比如谁穷谁有理、等靠要依赖思想严重。”王清平说，“扶智扶志是一个久久为功的过程。”

多位基层干部建议，对自身发展缺乏长效规划的贫困边缘户，应实施长效“扶贫扶志扶智”帮助，帮他们树立起想要脱贫致富的愿望，并借助产业扶贫、技术扶贫等措施延续建档立卡精准帮扶政策，让他们找到发展致富门路。

同时，要在就业和产业上下功夫。相关部门要积极解决边缘户的就业问题，并通过盘活现有资源发展产业，增加边缘户就业机会、土地流转收入、产业分红等。同时，部分群众期盼加强政策优惠性保险措施，普及类似宁夏针对家庭主要劳动力出台的“铁杆庄稼保”政策，提升家庭抵御意外风险能力。

“贫困边缘群众是一个社会问题。在政府扶持救助的同时，也要充分发动社会各界力量、整合资源，形成合力。”陈昌佳建议，各级政府应充分发挥辖区爱心企业、体球网、社会爱心人士和热心居民的积极性，通过帮扶、共建、献爱心、微心愿等多种渠道或方式，为更多有实际困难的群众提供“一对一”“点对点”“定制化”等贴心帮扶，真正拉他们一把。

(来源：《瞭望》新闻周刊2020年10月21日)

记者：谢樱、杨稳玺、施钱贵