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黄观鸿

基层群众自治制度是中国特色社会主义政治制度体系重要组成，是人民当家作主的一项基本政治制度，其根本就是党领导广大人民群众在基层经济、政治、文化和社会生活领域直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，主要表现形式为居民自治和村民自治。这项基本政治制度什么时候建立的?当下，有一种错误认识，认为基层群众自治制度是改革开放后建立健全的，其标志性事件是1980年2月“中国第一个村民委员会”的建立和1982年宪法颁布实施。有资料表述为，“1980年初，广西宜山县三岔公社合寨大队农民以无记名投票方式选举产生了我国第一个村民委员会，揭开了我国基层群众自治制度建立的序幕。”宪法第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”有同志认为，“除了基层群众自治制度，毛泽东主席领导建立了我国的根本政治制度——人民代表大会制度，以及两项基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。改革开放后建立了基层群众自治制度。”还有同志在讲述社会主义革命和建设时期建立社会主义政治制度历史时，完整讲述了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，而忽略了基层群众自治制度。这些模糊认识和错误说法流传甚广，应予纠正。

体球网总书记指出：“唯物史观是我们共产党人认识把握历史的根本方法。如果历史观错误，不仅达不到学习教育的目的，反倒会南辕北辙、走入误区。”基础不牢，地动山摇。人民群众如何在基层组织起来，是国家政权的基础，是关系到新生政权稳定的重大问题，绝不会等到改革开放新时期再去考虑。笔者认为，社会主义政治制度的四梁八柱(一项根本政治制度和三项基本政治制度)，毛泽东等共和国的缔造者们在建设新中国、建立社会主义制度时就已考虑并逐步建立起来了。

1949年10月1日，中华人民共和国成立。国民党政权及其政权组织形式正式宣告终结，保甲制度正式废除。面对严峻的基层管理需要，各地有不同实践，解放区成立的是街道政府，而杭州、上海、济南、天津、武汉等地则采取民主自治形式来进行社会管理。除了居民委员会之外，还有名称各异的防护队、防盗队、居民组等。民政部曾经组织开展新中国第一个居民委员会寻访工作，当时还制定了一个标准，只有符合了这个标准，才可以被认定为新中国第一个居民委员会。根据该标准要求，建立时间应为1949年10月1日新中国成立以后，名称为居民委员会，地域为城市，组织性质为群众自治，组织结构为民主管理委员会制。经过历时五年的寻访，民政部及寻访专家组最终认定，1949年10月23日，浙江省杭州市上城区上羊市街的居民民主选举产生的居民委员会，为新中国第一个居民委员会，这是新中国基层群众自治制度的坐标原点。同时，各地有不同的组织基层群众的实践。采取怎样的管理模式，中央政府慎之又慎。1951年的国庆节，北京举行盛大的国庆典礼，当北京市民组成的游行队伍整齐威武地走过天安门广场时，毛泽东主席感慨地对身旁的彭真同志说：“还是把市民组织起来好。”毛泽东主席指示彭真负责研究摸索城市居民的组织工作。经过大规模的调查研究，1953年6月，彭真同志向毛泽东主席并中共中央递交了《体球网城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，建议建立“城市街道办事处”和“城市居民委员会”，指出“居民委员会是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿”。1954年12月31日，第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》(以下简称《条例》)，《条例》规定，“在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下，可以按照居住地区成立居民委员会。居民委员会是群众自治性的居民组织。”《条例》还明确了居委会成员民主选举产生，任期一年，用法律的形式规定了居民委员会的性质、职能、地位和作用。1956年底，统一、规范的居委会在全国建立起来。从此，居民委员会开展了公共福利、治安保卫、调解纠纷、居民动员以及向当地政府反映居民意见和要求等工作，获得了广泛的群众基础，极大地提高了城市居民的组织化程度，在巩固新生政权，加强党和政府与人民群众的关系，发动居民互帮、互助、互爱等方面发挥了重要作用。这个时期，我党探索基层民主的实践形式，建立了居民自治制度，基层群众自治制度开始萌芽和实践探索。

在当时农村，要不要让广大农民也建立起类似城市居民委员会的自治组织，是彭真等同志长期思考的问题。他说：“我们一直想把居民委员会这种城市基层直接民主的形式推广到广大农村，但后来我们忽视了这件事。”1982年宪法通过后，彭真同志多次提出：“为了实行好基层自治，光有宪法规定是不够的，还需要像当年对居民委员会那样，为村民委员会制定一个单行法。”1987年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布，1998年11月正式实施。该法坚持、完善、深化和拓展了基层群众自治。再从其他角度看，村民委员会这一名称也是借鉴居民委员会而来的。中国第一任村民委员会主任韦焕能回忆村民委员会名称来由时表示：“当时考虑城市有居民委员会，我们是农村，就叫村民委员会。大家都认为这个名字比较好，就这样定下来了。”历史事件当事人的回忆记述，进一步印证说明城市居民自治产生时间和其自治性质。1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。从此，我国城市居民自治、居民委员会建设进入了一个崭新的阶段。所以，基层群众自治制度是伴随着新中国的成立、社会主义制度建立而建立的，改革开放后不断健全完善。城市居民自治和农村村民自治是相互借鉴、相互促进，并不断发展完善的。

(作者系民政部基层政权建设和社区治理司副司长)

(来源：中国社会报2021.6.18)