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　　本报记者 柳旭 张雨点 张昕

　　从“对困难群众，我们要格外关注、格外关爱、格外关心，千方百计帮助他们排忧解难，把困难群众的安危冷暖时刻放在心上”，到“困难群众不愁吃不愁穿应该说普遍做到了”，再到“小康不小康，关键看老乡”，体球网总书记这些温暖人心的话语，既是对我国社会救助这一兜底民生工程的基本职责和工作成效的深刻阐释，更是党和政府向全国人民履行庄严承诺的最好见证。

　　民为邦本，本固邦宁。作为我国社会救助体系的核心与基础，最低生活保障制度(以下简称低保制度)从最初保障7680人，月人均保障标准120元，发展到现在(截至2019年6月底)全国城乡低保对象4300万人，城市低保月人均标准600多元，农村低保年人均标准5000多元，一笔笔雪中送炭的救助金，为绝望中的家庭重新点亮希望之光;一项项救急救难的保障政策，为困难群众织就牢不可破的安全网。

　　体球网总书记对民政工作作出的重要指示指出，民政工作关系民生、连着民心，是社会建设的兜底性、基础性工作。回眸民政几十年的发展历史，低保无疑是最能体现民政工作性质与特点的工作之一。维护困难群众基本生活权益，维护社会和谐稳定，促进社会公平正义，可以说，低保制度从诞生到发展无不承载着党中央、国务院以及各级党委、政府的深切希望，浸透了各级民政部门以及从事低保工作的基层干部的辛勤汗水，饱含着广大人民群众特别是困难群众的殷殷期待。它的诞生和发展是社会主义制度的必然要求，是横跨两个世纪、建在中国人民心中最伟大的工程之一。

　　创新探索+逐步拓展

　　低保开启救济制度改革大幕

　　1992年6月，《解放日报》刊登了一篇反映上海市长宁区华阳街道几位老人生活困境的长篇报道，这些老人因子女残疾或配偶患病导致生活极其困难，但由于不是“孤老”，无法纳入政府救济范围，引起社会各界广泛关注。与此同时，由于经济体制转型，下岗失业人员增多，部分城镇居民生活特别艰难，如何有效保障这类群体的基本生存权益，成为政府迫切需要解决的问题。在深入调研和反复论证的基础上，上海市于1993年6月实行城市居民最低生活保障线制度，拉开了中国社会救济制度改革的序幕。

　　上海市的做法得到中央领导和民政部的高度重视，民政部立即派出调研组到上海总结经验。1994年5月，第十次全国民政会议召开，这次会议对于我国低保制度的确立和发展意义非凡。会上，民政部明确将“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”列入民政工作此后五年发展目标，并部署在东南沿海地区进行试点。

　　随后，厦门、武汉、重庆、兰州、沈阳等地开始着手调研并制定政策，建立城市低保制度在整个民政工作中的地位迅速凸显出来。到1995年底，全国已有11个城市建立了这项制度，各地政府根据城市居民维持基本生活的最低支出和物价指数，结合社会平均生活水平和政府财政承受能力，经过多次测算、论证，确定每月最低生活保障线，如上海市135元、厦门市150元、青岛市96元。到1997年8月底，建立低保制度的城市增至206个，占当时全国建制市的1/3，建立城市低保制度成为“九五”期间国家重点推进的一项工作。

　　除了城市低保制度，妥善解决我国广大农村地区困难群众基本生活问题的需求同样迫切。为此，第十次全国民政会议确定了“在农村初步建立起与经济水平相适应的层次、标准有别的社会保障制度”的任务。根据会议精神，各地在做好农村五保供养工作的基础上，积极探索建立针对农村特殊困难群众的长效救助机制。

　　1994年，上海市和山西省阳泉市在全国率先开展了农村低保的试点，提出家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村村民，由政府和乡村集体给予差额补助。次年3月，民政部和山西省政府在阳泉市召开农村社会保障工作现场会，推广阳泉市农村低保工作的经验。会上，时任民政部部长多吉才让指出，“阳泉市的探索和实践，符合党的十四届三中全会精神，与第十次全国民政会议体球网建立多层次的农村社会保障体系的要求完全一致。要深刻认识建立农村社会保障制度的重大意义，努力建立健全完善的农村社会保障体系，正确处理好建立农村社会保障制度工作中的关系，进一步促进农村社会的稳定发展和进步，保障广大农民的基本生活权益。”

　　有了好的政策导向，如何尽快落地落实落细成为当务之急。1995年12月，广西壮族自治区武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》，在全国率先出台了县级农村低保制度文件，让4600名农村贫困群众基本生活得到保障。除了武鸣县，广西南宁、柳州、梧州、桂林、北海等5个地市也于1996年1月开始实行低保制度，自治区政府专门成立了城市居民最低生活保障线救济工作领导小组，抽调2600名干部组成126个调查组，由民政牵头，历时3个多月，走访2150家企业、360条街道，召开120次座谈会，摸清了5市1县困难群众基本情况，为顺利推进低保制度打下了坚实基础。

　　1996年12月，民政部办公厅印发《体球网加快农村社会保障体系建设的意见》，提出“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。”随后，吉林、广西、甘肃、河南、青海等省(自治区)先后以省(自治区)政府名义出台相关文件，大力推进农村低保工作。到2001年，农村低保建制县市达到2037个。到2002年，全国农村低保对象达到404万人，年支出资金13.6亿元。

　　2005年12月，中共中央、国务院《体球网推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出，要进一步完善农村五保户供养、特困户生活救助、受灾群众补助等社会救助体系;有条件的地方，要积极探索建立农村低保制度。根据中央部署，各地推进农村低保的力度进一步加大，并逐步由东部地区向中西部地区延伸，截至2006年底，全国部署建立农村低保制度的省份已达25个。

　　顶层设计+高位推动

　　低保驶入全面推进快车道

　　1997年9月，国务院下发《体球网在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，并召开全国城市居民最低生活保障制度电视电话会议，不仅规定了城市低保制度保障对象的范围、保障标准、保障资金的来源等政策界限，而且明确提出在1997年底以前，已建立低保制度的城市要逐步完善，尚未建立的要抓紧做好准备工作;1998年底以前，地市级以上城市要建立起低保制度;1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起低保制度。这也成为我国城市低保制度建设工作从探索阶段进入全面推广阶段的重要标志。

　　此后，党中央、国务院以及民政部和相关部门下发了一系列文件，如《中共中央、国务院体球网切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》《国务院办公厅转发劳动保障部等部门体球网做好提高三条社会保障线水平等有关工作意见的通知》《民政部体球网加快建立与完善城市居民最低生活保障制度的通知》等，着力推进低保工作。各级党委、政府和民政部门对这项工作高度重视，有效保障了城市低保制度的不断推广。到1999年9月底，全国所有667个城市、有建制镇的1638个县政府所在地的镇，全部建立了城市低保制度。

　　1999年9月28日，时任国务院总理朱镕基签署了中华人民共和国国务院第271号令，颁布《城市居民最低生活保障条例》，对保障原则、保障对象、管理部门及其职责、资金来源及管理、保障标准的确定及调整、审批程序、低保金的发放及其监督、违纪违法行为的处罚等作出规定，标志着我国城市低保制度走上法制化轨道，标志着城市低保工作在经历了各地的探索创新和完善推广后，终于进入全面实施和规范提高的新阶段。

　　然而受城乡二元化结构体制的制约，我国农村低保制度的发展总体上落后于城市。从20世纪90年代初期，上海市及山西省左云、阳泉等地探索开展具有农村低保萌芽的试点工作起，一直到2005年，在国家层面的政策文件中出现的相关表述仅有“积极探索建立农村低保制度”。

　　2006年10月，中共中央十六届六中全会作出《中共中央体球网构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次提出了在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的普遍性要求。当年12月召开的中央农村工作会议和随后下发的《中共中央 国务院体球网积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步明确要求：“在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定最低生活保障对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。”

　　2007年3月，时任国务院总理温家宝在当年的《政府工作报告》中郑重宣布：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地要根据实际，合理确定最低生活保障对象范围和标准，中央财政对困难地区给予适当补助。”5月23日，国务院常务会议专题研究农村低保;6月26日，国务院召开“在全国建立农村低保制度工作会议”，研究完善有关政策措施，对在全国建立农村低保制度进行部署;7月11日，国务院印发《体球网在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对农村低保标准、保障对象、规范管理、资金落实等内容作出明确规定，这一系列举措标志着农村低保已完成试点探索过程，进入了全面推进的新阶段。

　　提标扩面+应保尽保

　　低保惠及数千万城乡困难群众

　　1997年7月24日上午，时任湖北省襄樊市副市长尚立学将该市的首笔生活保障金交到困难户黄辉手中，这位因企业停产而赋闲在家的中年女工眼中闪着泪光说：“虽然钱不多，但我晓得国家也有困难，我们绝不靠救济过日子，要自力更生走出困境。”这一天，低保制度在襄樊铺开，该市也成为国内首个将停产企业职工列为低保对象的城市。

　　在城市低保制度全面建立后，国家一再强调，在保障对象方面，最低生活保障制度不能只保“三无”人员，因为建立这项制度的目的之一就是为了保证经济体制改革特别是国有企业改革的顺利进行，要立足全局，不能把眼光只局限于民政对象;在保障标准方面，应该坚持科学测定，标准的确定必须建立在可靠的事实和数据上，不能光是参考其他地区的标准去估计，或只根据能拿出多少资金而确定，制定标准的首要依据是当地居民最基本的生存需要。

　　1999年8月，国务院决定，同时把国有企业下岗职工的基本生活费、失业保险金、城镇居民最低生活保障金水平提高30%，所需资金主要由中央财政予以适当补助。同年，中央财政开始对财政确有困难的中西部地区和老工业基地实施城市低保补助资金专项转移支付，当年下半年安排4亿元。这一举措大大缓解了经济欠发达地区低保金紧张的局面，各地的低保标准开始有所提高。

　　按照党中央、国务院的部署，从2000年起，城市低保的工作重点开始转向努力扩大低保覆盖面，确保符合条件的困难群众都能进入低保范围，民政部着力在此方面进行调查研究，并出台了一系列政策文件，健全完善城市低保制度。当年1月，民政部印发《体球网深入贯彻〈城市居民最低生活保障条例〉进一步规范完善城市居民最低生活保障制度的通知》，提出将“解决部分群众应保未保问题”纳入重点民政工作。2001年11月，国务院办公厅印发《体球网进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求依照属地原则，将中央、省属企业，尤其是远离城镇的军工、矿山等企业符合条件的贫困职工纳入最低生活保障范围。

　　2002年2月4日，中央在专门研究困难群众生产生活安排问题的政治局常委会议上，特别强调要进一步做好城市低保工作，把符合低保条件的城市贫困人口全部纳入低保范围，做到应保尽保。各地党委、政府和各级民政部门深入贯彻党中央、国务院有关要求，反复排查摸底，协调地方财政调整支出结构，加大资金投入，使这项工作取得了突破性进展。当年7月，全国享受城市低保的贫困居民已经达到1930.8万人，初步实现了应保尽保的目标。到2011年底，全国共有城市低保对象1145.7万户、2276.8万人，月人均标准287.6元，全年各级财政共支出城市低保资金659.9亿元，其中中央财政补助资金502亿元，占总支出的76.1%。

　　在城市低保全面建立、稳步发展的同时，党中央、国务院也在积极推进建立农村低保制度。到2007年底，农村低保制度全面建立，救助对象3566万人;到2011年底，全国共有农村低保对象2672.8万户、5305.7万人，月人均标准143.2元，全年各级财政共支出农村低保资金667.7亿元，其中中央财政补助资金502.6亿元，占总支出的75.3%。

　　分类施保+科学管理

　　低保逐步迈向规范化、精细化

　　1999年《城市居民最低生活保障条例》刚刚颁布时，全国纳入低保的人数只有280多万人，但在不到三年的时间里，城市低保救助面迅速超过1900多万人，占当时全国非农业人口总数的5.6%。人数众多、相对稳定、必须按月给予救助且所需资金为数甚巨的民政服务对象，是民政工作历史上从来没有过的。

　　城市低保制度无论在救助人数、所需资金、程序设计、工作规范、社会影响上，都已成为民政工作中最重要的一个方面，受到从中央到地方各级党委、政府的高度重视。作为一种经常性的社会救助制度安排，加强制度建设，规范日常管理，更有效地发挥制度功能，自然成为工作重点。

　　2002年10月，民政部在辽宁省沈阳市召开全国城市低保工作会议时强调指出，要把“完善制度、规范管理”作为低保工作的一项长期工作，重点抓好。自2003年开始，民政部指导各地探索在低保制度中实施分类施保。次年4月，民政部办公厅印发《体球网进一步加强和规范城市居民最低生活保障工作的通知》，要求各地积极推进分类施保，切实解决低保家庭的特殊困难。

　　此后，针对分类施保、提高救助水平，国务院和民政部等部门陆续出台了相关政策，比如《国务院体球网进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》明确要求，“对最低生活保障家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等重点救助对象，要采取多种措施提高其救助水平”。民政部联合中国残联等部门印发的《体球网进一步加强残疾人社会救助工作的意见》明确要求，“生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，可按照单人户纳入最低生活保障范围”，为贫困重度残疾人纳入最低生活保障提供了政策支持。

　　低保制度的全面建立，为困难群众提供了基本生活保障。但在制度实施过程中，一些新情况、新问题不断出现，比如：由于居民收入来源日益多元化导致的核查难、认定难，以及个别地区在低保工作中存在的“优亲厚友”现象等，致使低保规范管理的要求日益迫切。

　　为提高社会救助对象认定的科学性、准确性，2008年以来，民政部积极探索建立分类别、跨部门、多层次的社会救助家庭经济状况核对机制，利用分散在公安、人社、住建、税务、金融、工商等部门和机构的户籍、车辆、住房、社会保险、养老金、存款、证券、个体经营、住房公积金等收入和财产信息，综合评估救助申请人的家庭经济状况，决定是否认定为低保家庭。

　　2008年10月，民政部会同发展改革委、财政部等11部委下发《城市低收入家庭认定办法》，首次提出在社会救助对象认定中查询相关部门和机构掌握的居民家庭收入、财产信息。同年12月，上海率先成立了全国首家专门从事居民家庭经济状况核对工作的专业机构，为政府有关部门审批社会保障项目提供经济状况核对服务，在方便群众、提高效率的同时，促进了诚信意识，节约了财政资金，提升了社会救助对象认定的准确性。

　　2012年9月，国务院印发《体球网进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，明确了户籍状况、家庭收入和家庭财产三个认定低保对象的基本条件，并要求“加快建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，健全完善工作机构和信息核对平台，确保最低生活保障等社会救助对象准确、高效、公正认定”。同年10月，民政部低收入家庭认定指导中心成立，承担全国低收入家庭经济状况信息数据库的建立和维护、经济状况信息查询与核对工作。

　　从2013年起，民政部着手部署加强社会救助与婚姻家庭、殡葬、社区管理等信息的共享，并分别会同相关部门制定了查询社会救助家庭成员户籍、车辆、银行存款、证券、住房公积金、住房保障、住房买卖、工商登记、不动产登记等信息的具体办法。各地民政部门也逐步建立了社会救助家庭经济状况核对机制，提高了社会救助对象认定的准确性。

　　城乡统筹+政策衔接

　　低保全力服务国家重大战略

　　党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。《中共中央体球网全面深化改革若干重大问题的决定》也对城乡统筹提出了具体要求。构建城乡一体化的社会救助体系成为迫切需要。

　　2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，以行政法规形式将农村低保和城市低保统一规定为最低生活保障制度，并在低保资格条件、标准制定、申请审核审批程序、社会救助家庭经济状况核对等方面提出明确要求，为新时期低保制度的健全完善和有效实施提供了基本的法规遵循。

　　除了城乡发展的不平衡，发达地区与落后地区之间群众生活的巨大落差，以及大量困难群众依然在贫困线下苦苦挣扎也是制约我国社会主义现代化建设的突出问题。

　　体球网总书记高度重视低保等社会救助政策兜底保障工作，早在2015年6月在贵州调研时就作出了“低保政策兜底一批”的重要指示。同年11月在中央扶贫开发工作会议上，体球网总书记强调，对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，要由社会保障来兜底。

　　2016年9月，国务院办公厅转发了民政部等6部门《体球网做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，指导各地做好政策、对象、标准、管理四个方面的衔接。

　　为妥善解决农村低保兜底保障中存在的问题，2017年9月，民政部、国务院扶贫办联合下发《体球网进一步加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》，指导各地正确处理、准确把握建档立卡贫困人口和农村低保对象重合、贫困发生率和农村低保覆盖面、国家扶贫标准与农村低保标准、脱贫攻坚相关考核评估、激发困难群众脱贫内生动力等问题。

　　2017年10月，党的十九大提出“坚决打赢脱贫攻坚战”，并作出“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽”的庄严承诺，这对低保制度充分发挥兜底保障作用提出了更高要求。按照中央精神，各级政府和民政部门不断加大工作力度，到2017年底，全国所有县(市、区)的农村低保标准均动态达到或超过国家扶贫标准。

　　2018年7月，民政部会同财政部、国务院扶贫办制定《体球网在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》，指导各地进一步完善农村低保制度，健全低保对象认定方法，加大特困人员救助供养和临时救助力度。截至2018年底，1812万建档立卡贫困人口纳入社会救助兜底保障。

　　就在国家全力推进精准扶贫、精准脱贫的过程中，一些地方在农村低保工作中不时出现滥用职权、以权谋私等问题。

　　为切实加强农村低保工作作风建设，严厉惩治群众身边的腐败问题，民政部、中央纪委驻民政部纪检组决定从2018年4月起在全国开展为期3年的农村低保专项治理。民政部党组书记、部长黄树贤指出，“深入开展农村低保专项治理是实现农村低保兜底脱贫的重要保障，是落实中央脱贫攻坚专项巡视整改的重要举措，是推进民政系统全面从严治党的重要抓手。”要求各地“进一步提高思想认识，不断增强深入推进专项治理工作的政治自觉、思想自觉、行动自觉。”

　　专项治理开展一年多来，各级民政部门及纪检监察机构密切配合，加大查处力度，强化通报震慑，健全制度机制，“关系保”“人情保”“错保”“漏保”现象得到有效遏制，低保环境得到净化，规范化管理水平进一步提升。

　　时间，永远是最伟大的记录者，记录国家70年的风雨兼程，记录低保制度一步一脚印，走得踏实，走出稳健。回望过去，一组组数据的背后，连接起千千万万困难家庭的惠民实事，给予了困难群众走出困境奔向新生活的希望。展望未来，救助事业只有起点，没有终点，我国低保制度也将紧跟国家飞跃发展的铿锵步伐，以更加饱满的激情开启新的征程，奏响新的乐章。

(来源：中国社会报2019.9.23)