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本报记者  冯 佳

　　解决“相对贫困”之道，江苏探索了3年。

　　早在2015年底，江苏省就率先宣布全省已消除年收入低于4000元的“绝对贫困”。今年，江苏省低保标准提前一年超过6000元/年的省定兜底脱贫标准。

　　肩负着为全国发展探路的使命，江苏民政人始终勇于创新，先试先跑，在发现“低保捆绑”“悬崖效应”、流程不够便捷、救助方式单一等制约兜底保障成效的问题后，于今年8月，开展“温情社会救助”改革。记者在苏州、无锡等地采访发现，改革实施后，社会救助制度、方式、对象、认定、审批、服务等都发生了质的提升。

　　“大”救助，实现“弱有所扶”

　　扩大救助对象范围防止保障“漏底”

　　“抗风险最差的不是低保户。”江苏省张家港市民政局副局长陶静华坦言，在社会救助中，有关部门将较多的补贴、减免政策，医疗、教育、就业、住房等专项救助简单地与低保挂钩，造成低保“含金量”高。“低保外的低收入人群，一旦出现大病、意外，生活比低保户还要差。”

　　“从保障绝对贫困，到向相对贫困拓展，这无疑是救助改革的方向。积极对接后扶贫时代，为在脱贫线边缘的相对贫困对象建立托底保障的长效机制，是民政部门需要研究的重要课题。”江苏省民政厅厅长吕德明表示。

　　为此，江苏省探索构建包括特困供养对象、低保对象、低收入家庭、支出型贫困家庭在内，分类分层、阶梯递进的社会救助格局。低收入家庭的重病、重残对象单独纳入低保，而临时救助范围则由户籍居民向非户籍新市民拓展，形成完善的基本民生兜底保障格局。

　　张家港市因此政策将73万新市民纳入社会救助范畴，累计为445人发放临时救助金155.2万元。市政府为16-60周岁的新市民购买意外险，累计赔付563.6万元。新市民原籍发生重大自然灾害的也给予救助，累计发放230多万元，捐款捐物680多万元。

　　目前，江苏省保障城乡特困人员21.03万人、低保对象47.79万户82.97万人，其中重病、重残“单人保”3.4万人;救助临时困难对象17.65万人次，其中本地户籍17.55万人次、非本地户籍954人次。

　　“缓”退出，实现稳定脱贫

　　建立救助坡度缓解低保“悬崖效应”

　　“退了低保，就不能享受较高标准的医疗报销，慰问、帮扶可能也没有了。这是大多数经济好转低保家庭的担忧。”苏州市民政局社会救助处处长周建明说，以前，一些救助政策和保障措施只覆盖特困人员、低保对象，对其他的困难群体，尚未建立常态化、长效化的制度保障，形成了低保救助“悬崖效应”。低保对象普遍“想进不想出”，边缘对象想方设法挤入低保，给低保动态调整造成很大压力。

　　现在，江苏省一方面通过建立救助梯次，形成救助坡度，缓解低保“悬崖效应”。另一方面健全低保缓退渐退机制，对因就业家庭人均收入超过当地低保标准但低于低保标准2倍的，给予3个月的渐退期;脱贫攻坚期内，纳入农村低保的建档立卡低收入农户人均收入超过当地低保标准但在低保标准2倍以内的，维持原低保待遇和惠民政策不变;对因外出就业发生的必要就业成本等，在核算家庭收入时可按规定适当扣减，促进稳定就业稳定脱贫。淮安市淮安区顺河镇延年村低保对象崔巧珍，就是经当地政府帮扶，找到了每月2000元的工作，摆脱了贫困。但淮安区民政局鉴于该家庭人均收入超过低保标准但在低保标准2倍以内，依据“渐退期”政策，对崔巧珍家庭实施脱贫攻坚期内低保缓退，以帮助该家庭稳定脱贫。

　　“暖”服务，实现“弱有众扶”

　　“物质+ 服务”转变传统工作理念

　　“传统的救助方式就是单纯的发放救助金、减免相关费用，较少涉及服务方面的救助。随着经济社会的发展和社会主要矛盾的转化，困难家庭的救助诉求呈现多样化，除了生活救助之外，住房、医疗、教育、照料护理等服务型救助需求不断增长，亟需将‘资金救济型’的救助方式转变为‘服务需要型’。” 吕德明指出。从社会救助体系框架看，最主要的社会救助制度——最低生活保障，仍属于一种“下游干预”措施，是贫困问题出现后的有限事后补救，并不能增加贫困家庭抵抗风险能力，也不能从根本上切断贫困产生的链条和阻止贫困的代际传递。因此，需要培育并加强发展型社会救助的理念，进一步拓展社会救助的基本功能，通过更多的“上游干预”，把低保与精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入等有机结合起来。积极引导慈善组织、专业社工、志愿者等多元化主体参与扶弱济贫，改变单一的资金救助模式，实现以政府为主的“弱有所扶”向由社会广泛参与的“弱有众扶”转变。

　　苏州市相城区2018 年开始实施困难群体帮扶三年行动计划，精准定制涵盖生活、就业、服务、教育、助医、助残、精神关爱等7 大类1936 个帮扶项目，整合党员干部、企事业单位、专业社工、爱心志愿者等力量，形成了197 个党员先锋团队、46 个志愿者团体、1280 家爱心企业、1812 名专业社工“组团式”帮扶。45 岁的费伟旗就是受益者之一，元和街道庆元社区社工小曹说：“2016 年，费伟旗突发脑溢血，在康复的3 年中，因为没有工作家庭陷入困境，社区为他制定了专门的救助方案，还对接到当保安的工作。他的妻子钱春芳走哪都夸政府好。”

　　(下期本报将推出“江苏省开展“温情社会救助”改革纪实”下篇《救得快 救得准》)

(来源：中国社会报2019.12.6)