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本报记者 柳 旭

人心齐，泰山移。基层治理同样是这个道理。特别是在决胜全面建成小康社会的时代背景下，能否有效增强村民的主人翁意识，对于打赢脱贫攻坚战意义非凡。

近年来，面对扶贫资金管理使用不规范、群众参与村级治理不积极等问题，宁夏回族自治区通过做实村民代表会议“55124”制度，为脱贫攻坚筑牢了群众基础。

选好代言人，守护村民切身利益

“过去，村上一有发钱的事情，村部就被群众围了，无论发给谁都有不同意见，动辄跑到纪委告我们优亲厚友，经常是既得罪乡里乡亲又耽误工作。现在，村级决策程序有全体村民监督，看似给村干部上了一把‘枷锁’，实际上工作少了许多障碍，也还了村干部一个清白。”吴忠市红寺堡区新集村党支部书记剡凤才深有体会。

剡凤才所说的“枷锁”正是从2014年开始在宁夏全区同步推进的村民代表会议“55124”制度，即以“五步工作法”夯实制度基础，以“五联记录表”规范会议程序，以“一份议事清单”规范议决内容，以“乡村两级监督”确保工作合法合规，以“四级联动督查”推动工作落实。

“谁代表我？”“我代表谁？”能否回答好这两个问题，推选出真正代表农户、为民建言的人，对于做实村民代表会议“55124”制度至关重要。作为全国最大的异地生态移民区，吴忠市红寺堡区严把村民代表“入口关”。

其最核心的考察标准是“三不推五优先”，即优先推选办事公道、仗义执言、群众威望高、热心村级事务和致富能人，坚决不推选长期在外、违纪违法违规、诚信缺失的人。同时，综合考虑村组布局、姓氏家族等因素，明确党员代表、人大代表、女性代表、少数民族代表比例。

按照每5-15户推选1名代表的标准，由农户自行推荐，并逐一在推选表上签字确认，对推选出的村民代表，其照片、联系方式、所代表户的信息等要在村组张榜公示。每村村民代表原则上不少于30人，且适当控制上限，防止因代表过多导致会议召集难。

为建立“网格化”联系服务群众制度，村民代表要经常听取群众意见，征集民情民意，与所代表的农户进行常态化联系，并以每名村民代表为原点，向外辐射所代表的农户形成网格，凡是涉及网格内农户大大小小的事，都由村民代表向村上反映。

目前，红寺堡区所辖63个村级单位共推选村民代表2312人，村代会制度普遍建立，以往村民不愿参与村级事务管理的情况也得到有效改善。其中，新集村在2018年低保对象动态调整过程中，充分运用村民代表权利，由全体村民选出的55名村民代表全程参与入户调查，最终全村没有一户村民对上报的低保对象结果提出异议。

新集村党支部委员马清秀说，现在的制度更健全了，大家都按照制度干工作，既不办“糊涂事”，也不办“人情事”，让老百姓放了心。

由“代民做主”向“由民做主”回归

建档立卡贫困人口一度占全县总人口四分之一彭阳县地处宁夏南部边缘。为了如期实现脱贫攻坚目标，彭阳县把落实村民代表会议制度作为民主评议精准扶贫对象的重要抓手，通过村民代表会议对低保对象调整、特困户确定、精准扶贫对象确定和退出等进行集体决策，并监督落实。

为实现村级事务由“代民做主”向“由民做主”的回归，彭阳县按照“提出议案、民主议定、公布告知、组织实施、监督管理”五步工作法，制定了村民代表大会议事规则，凡涉及村民切身利益的问题都必须经村民代表会议讨论通过方能实施，未经村民代表会议议决，项目不予立项，事项不予审批，资金不予拨付。

民主决策落实了，彭阳县古城镇群众普遍反映，在精准扶贫对象的确定上，由于将名单提交村民代表会议讨论通过，相比之前对象更准、情况更实、矛盾纠纷更少。

为了给精准救助、精准脱贫提供更具参考价值的资料，彭阳县孟塬乡玉塬村采取“3+2”量化测评办法，即家庭成员、家庭收入、家庭财产三项基础数据与民主测评倒排序综合加权，突出村民代表会议制度评议，精准识别全村贫困人口。

为了把钱花在刀刃上，把好政策落到最实处，彭阳县王洼镇路寨村，年初召开村民代表会议，确定全年重点工作，件件切中要害：低保户确定首先想到的是最困难的家庭；“老饭桌”开办把无依无靠和留守老人作为首批照顾对象；在时间紧、任务重、关系复杂的情况下，通过村民代表会议将低保和扶贫的有效衔接落到了实处。

截至2018年10月底，彭阳县年内召开村民代表会议624次，解决村民关心的问题180余件。清退不符合条件低保对象463户、1913人，新增低保对象782户、2913人；精准退出贫困户2848户、8030人；落实扶贫项目12个。

通过几年的努力，彭阳县贫困村从122个减少到14个，贫困人口从6.17万人减少到9086人，脱贫群众实现了“两不愁、三保障”。

全过程监督，让村代会不走过场

为确保村民代表会议讨论事项于法有据，符合村民切身利益，宁夏全区按照“55124”制度开展“乡村两级监督”，即对各村提出的议案由乡镇政府进行合法性审查，审查通过后方可进行民主议定，同时各村村监会还要对村民代表会议程序、决策结果及实施情况进行监督。

为发现和解决各村召开村民代表会议中存在的问题，确保各项程序合法合规，宁夏加强“四级联动督查”，由乡镇、县级、地市级和自治区级各部门对村民代表会议规范召开、会议记录规范翔实、会议决议内容合法有效、村委会执行、村监会规范监督等提出指导意见。

为推进村民代表会议规范化运行，根据“55124”制度要求，凡村代会议定事项，每一环节都要填写“五联记录表”，包括村民代表会议程序是否合法合规，决策结果是否认真实施，监督是否到位，这些情况都要体现。

为了让村民代表会议不走过场，宁夏全区在落实“55124”制度过程中，还着力加强财务监督，防范基层财务管理的廉政风险；健全民主监督，提升村监会履职能力；拓展信息公开渠道，解决村民代表会议议定事项公开范围不广、公开效果不佳等问题。

过去，村里做什么、为什么做，村干部自己不想说、不敢说，村民也不清楚，导致村民与村干部产生隔阂，相互不理解。“55124”制度坚持所有村务活动让群众知情，所有重大决策让群众做主，提高了村级事务的透明度，避免了群众的疑虑和猜测，干群关系得到明显改善。

过去，由于监管不到位，有的村干部私自签订土地承包合同，有的村干部常年把公章带在身上，“走到哪盖到哪”。“55124”制度从制度上加强各项村级事务管理，规范了村级组织行为，解决了村级管理制度执行不严的问题，对减少和预防腐败效果显著。

通过“55124”制度，宁夏将村级事务决策、管理、落实、监督融为一体，村民的积极性充分调动，民主决策落到了实处，干群关系进一步密切，脱贫攻坚群众基础也更加牢固。

（来源：中国社会报2018.11.26）