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江治强

2018年12月29日，第十三届全国人大常委会通过修改老年人权益保障法，正式取消了养老机构设立许可。从2013年民政部出台《养老机构设立许可办法》到2018年底取消，实行了5年的这一行政许可从此废止。该如何看待许可的取消？养老机构在我国养老服务体系中是重要的支撑主体，取消设立许可后，该如何加强养老机构的监管是亟待研究和解答的问题。毫无疑问，当年设立许可是依法进行的，有它的必要性，但今天取消设立许可也是适应养老服务事业发展这一新形势的需要。

从宏观视角上看，在我国人口老龄化日益严峻的形势下，取消养老机构设立许可是促进养老服务事业发展的现实需要。根据中国社会科学院最近发布的《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告》预测的数据，2010年至2040年，我国老年人口将增加2.24亿人，年均将净增746万人。2040年至2045年人口平均预期寿命将达到80.34岁；2041年80岁及以上老年人在总人口中占比将达到5.15%，2045年65岁及以上老年人口占比达到24.9%。面对即将进入超老龄化社会的养老压力，养老服务的发展被提到国家战略层面，但是养老服务的发展有一个过程，首先它要取决于一个供需适配的养老服务市场。目前单从供给侧看，养老服务供给的有效性仍明显不足，养老服务的存量结构还不够合理，突出表现在满足健康老人的养老机构多，而满足失能、半失能高龄老人的照护护理型机构相对不足。不可否认的是，养老机构设立时的“高门槛”是其中的重要原因。尤其是民办养老机构设立时，要提供建设单位出具的竣工验收合格证明，卫生防疫、环境保护、公安消防等部门的验收、审查、审核意见。对于很多民办养老机构而言，无异于设立了难以逾越的屏障，再加上养老机构用地难、融资难等问题的存在，社会力量投资兴办养老机构长期以来“雷声大，雨点小”，鼓励和支持养老服务发展的政策效果难以显现。取消设立许可意味着进一步放宽养老机构的准入门槛，降低进入的制度成本，从理论上讲，养老服务的供给主体总量会进一步增加。有了充分数量的市场供给主体，养老服务供给的总量才能增加、结构才能改善。

从微观层面看，取消养老机构设立许可是促进养老机构公平竞争、公平发展的需要。长期以来，民办养老机构和公办养老机构两者并不在一个水平线上竞争，一些民办养老机构千方百计跳过了许可的“门槛”，但依然在用地、补贴等方面难以跟公办养老机构获得同等待遇。在养老服务市场中，民办养老机构以全成本定价必然无法与公办养老机构展开公平竞争。取消设立许可，所有的养老机构无一例外地接受消费者的评判，优胜劣汰的养老服务市场竞争法则才能确立起来。

同时，取消养老机构设立许可也是政府简政放权、方便企业和群众办事的需要。设定和实施行政许可，既是对行政机关的赋权，也是对行政相对人的约束和公共利益的保护。但是多一项许可，意味着行政机关就多了一份权力。长期以来老百姓反映的一些现象，比如，一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”，一些干部“吃拿卡要”，本质上是设立的行政审批、行政许可事项过多过滥造成的。在不危害公共安全和公共利益的前提下，把由市场机制有效调节、社会自主决定的事项交由市场和社会力量承接承办，才能净化政府“门庭”，激发社会活力。取消养老机构设立许可的道理也在这里，它对于政府部门是舍弃了一部分权力，对于想开设养老机构的企业和各类社会主体则是少了一些限制，多了一些方便。

取消养老机构设立许可的出发点无疑是好的，既然依法被取消，就绝不能再搞变相许可和隐性许可，而应站在促进养老服务行业规范、健康发展和保障好亿万老年人合法权益的角度，进一步对已有的养老机构监管措施和机制进行完善。解决取消设立许可后保持监管不弱化的问题，可从以下三方面着手。

一是要尽快摸清掌握许可取消后养老机构监管留下的“空当”，从而把准问题、对症下药，从制度上尽快补上监管的漏洞和短板。

二是要进一步研究和完善养老机构建设和服务的标准体系。行政许可法规定，行业组织或者中介机构能够自律管理的可以不设许可，这一规定反过来理解，即加强监管就可以从行业管理上做文章。应当在现有的《养老设施建筑设计规范》《养老机构服务质量基本规范》等国家标准的基础上，进一步丰富养老机构管理和服务的标准体系、细化标准内容，进一步确立标准执行的行业意识，树立良好的行业规范。

三是引导养老机构扩大管理和服务公开的力度，加强养老机构服务诚信建设，完善失信惩戒机制。缺少诚信的市场，必然是秩序混乱的市场。把诚信纳入养老机构评估和对养老机构提供政府补贴的考量因素，建立失信违规养老机构“黑名单”制度，加大对违法违规的失信行为惩罚制止力度，这些措施是保证养老机构依法规范运营所必不可少的。同时，要考虑开办养老机构涉及城建、环保、消防、卫生、市场监管等诸多部门的行政行为，必须建立综合监管机制，既要理清职责，做到“铁路警察各管一段”，又应当建立协调联动机制，形成综合监管合力。

总之，取消设立许可对于养老机构监管工作提出了新的要求。希望在许可取消后及时研究和实施更科学、更有效的监管和扶持措施，使国家的这一重大决策真正落实落地，产生预期效果。

（作者系民政部政策研究中心副研究员）

（来源：中国社会报2019.1.21）