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本报记者 黄 瑶

2018年，我国养老事业和产业稳步发展，养老服务体系进一步完善，养老服务质量持续提升，老年人幸福感获得感不断增强。正如中共中央总书记、国家主席体球网在2019年新年贺词中所说：“2018年，我们过得很充实、走得很坚定。这一年，各项民生事业加快发展，人民生活持续改善”。

新年展露新气象，新年孕育新希望。2019新年伊始，养老机构设立许可取消进入法治化轨道，个人所得税赡养老人专项附加扣除政策落地，长期护理保险在各地务实推进……可以说事关养老事业和产业全局发展，本期周刊，记者为您一一盘点这些重大利好。

养老领域“放管服”改革步入“春天”

党的十九大报告明确指出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”

近年来，我国政府不断深化“放管服”改革，在推动政府职能转变，激发市场活力，带动创业创新等方面成效明显。李克强总理在2017年全国深化“放管服”改革电视电话会议上强调“五个为”，即为促进就业创业降低门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利。

2018年全国两会上，李克强总理提出“六个一”，即企业开办时间再减一半，项目审批时间再砍一半，政务服务一网通办，企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一次，凡是没有法律法规依据的证明一律取消。

2018年6月28日，李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上强调，除关系国家安全和重大公共利益等的项目外，审批和行政许可事项能取消的坚决取消，能下放的尽快下放，市场机制能有效调节的经济活动不再保留审批和许可。

在这样的背景下，养老领域“放管服”改革逐步提速，取消养老机构设立许可的大幕逐层揭开。

2018年7月18日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议要求再取消养老机构设立许可等17项行政许可事项，其中6项提请修法后取消。随后的7月25日，民政部办公厅发布《体球网贯彻落实国务院常务会议精神做好取消养老机构设立许可有关衔接工作的通知》，要求各级民政部门要统一思想、高度重视，坚决抓好落实，同时也要向各方做好解释沟通工作，推动形成改革共识和良好氛围。10月11日，国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制实施方案(2018-2020年)》，再次提出取消养老机构设立许可，支持各类市场主体增加养老服务供给等措施。

2018年12月29日，新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称新老年法）通过中华人民共和国主席令第二十四号公布，自公布之日起施行。和原来相比，新老年法删掉第四十三条和第七十八条，分别为养老机构设立前置条件和未经许可设立养老机构的处理规定；同时，新老年法修改了原来第四十四条规定，并新增了两条，对养老机构登记、备案以及综合监管工作作出规定。也就是说，新老年法取消了养老机构设立许可，实行养老机构登记备案制和部门综合监管制度。

根据新老年法，民政部于2019年1月3日发布《体球网贯彻落实新修改的<中华人民共和国老年人权益保障法>的通知》（以下简称《通知》），明确规定各级民政部门不再受理养老机构设立许可申请，加强养老机构事中事后监管，要求各地积极探索建立健全养老服务信用评价、守信激励、失信惩戒等信用管理制度。

至此，“养老机构设立许可”时代终于画上句号。

国家统计局数据显示，2017年我国60周岁及以上人口2.41亿人，占总人口的17.3%，其中失能、半失能老人约4000万人；全国共有各类养老床位744.8万张，每千名老年人拥有养老床位仅30.9张。可见，我国不仅养老需求巨大，养老服务供给缺口也很大，构建良好的养老政策体系和社会环境，推动养老事业和产业发展迫在眉睫。

取消养老机构设立许可是政府治理理念的重大转变，是对“放管服”的具体落实。业界共识认为，此举将激活一池春水，使养老市场焕发生机活力。

中国社科院研究员唐钧表示，此次“取消设立许可”新政，是要更大限度激发市场活力，营造公平竞争的市场环境，把该放的权利放给市场主体。“这对于大力发展养老服务业、充分调动市场活力，是非常利好的。”民政部社会工作研究中心主任成海军说，降低社会资本进入养老领域的门槛，充分发挥供给侧改革作用，可以有效补齐养老服务不足短板。

《通知》明确规定，今后养老机构只需依法登记和备案，县级以上地方人民政府民政部门要加强与相关部门工作协同和信息共享，不断提高服务便利化水平，逐步实现申请登记养老机构线上“一网通办”、线下“只进一扇门”、现场办理“最多跑一次”，最大限度方便申请人办事。

养老机构准入门槛降低后，大量养老机构将借势诞生。要避免养老市场“鱼龙混杂”，确保养老服务质量，就必须能够“管得住”。“取消了前置审批不是说不监管，市场监管方面应该说是比过去的任务更重。”成海军强调说。唐钧认为，“今后的重点在于养老机构日常经营活动中的‘过程管理’，对养老机构实行‘宽进、严管’。”

尽管《通知》已明确要求建立养老机构综合监管制度，但目前来看，具体实施还需要进一步明确相关事项。一位基层民政干部向记者表示，“由于目前尚未出台相关实施细则，因此在实践层面还有一定困难，比如民政部门不具备建筑、消防等方面的专业知识，因此在对养老机构进行指导、监督和管理过程中，很难做到准确无误。多部门综合监管机制的建立，亟须细化分工、抓紧落实。”

业界普遍认为，养老机构监管应以提高养老服务质量为中心和主线，在全国统一的养老机构质量标准体系之上进行等级划分与评定。

那么，未来该如何具体落实并做好养老机构监管工作？“应逐步构建政府监管、行业自律、社会监督为一体的养老机构监管体系，确保养老机构合法运营、健康发展。”山东省民政厅社会福利和慈善事业促进处处长尹绍强建议，在政府监管上，各部门要严格按照各自职责做好监管工作，建立养老机构诚信激励和失信惩戒机制，建立目录清单制度，并统一向社会公布；在行业自律方面，通过制定服务公约和行业规范标准，或者引进第三方评估的方式，增强行业自我管理、自我监督能力；在社会监督方面，要畅通公众反馈和投诉举报渠道，并发挥媒体的舆论监督作用。

上海市在养老机构管理长效机制方面的做法或许可供参考。以养老机构大检查115项为基础，结合相关地方标准，上海市建立起90项养老机构服务质量日常动态监测指标体系，同时采取多部门联合检查、多渠道综合评价，建立养老机构诚信档案、将养老机构监管纳入政府绩效考核等方式，咬定监管目标不放松，推动养老机构服务质量持续提升。

更多政策“红包”加持老年人获得感

2019年1月1日起，《个人所得税专项附加扣除暂行办法》实施。根据该办法，纳税人在5000元基本减除费用扣除和“三险一金”等专项扣除外，还可享受赡养老人等6项专项附加扣除。

办法规定，纳税人赡养60岁（含）以上父母以及其他法定赡养人的赡养支出，可以按照以下标准定额扣除：纳税人为独生子女的，按照每年24000元（每月2000元）的标准定额扣除；纳税人为非独生子女的，应当与其兄弟姐妹分摊每年24000元(每月2000元)的扣除额度，分摊方式包括平均分摊、被赡养人指定分摊或者赡养人约定分摊。

“上有老者”将享受政策实惠，具体包括如下情形：纳税人有年满60岁的父母,以及子女均已去世的年满60岁的祖父母、外祖父母；此处提及的“父母”，囊括生父母、继父母和养父母，“子女”包含婚生子女、非婚生子女、继子女和养子女，父母之外的其他人担任未成年人监护人的,比照本办法规定执行。

2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议表决通过体球网修改个人所得税法的决定。决定对专项附加扣除作了规定：居民个人的子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金、赡养老人等支出在税前予以扣除。2018年9月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定落实新修订的个人所得税法配套措施，使群众应纳税收入在减除基本费用标准的基础上，再享有教育、医疗、养老等多方面附加扣除，进一步减轻群众税收负担，增加居民实际收入。2018年10月20日，《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》面向社会公开征求意见，2018年12月22日，国务院正式发布《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，自2019年1月1日起施行。

专家指出，我国人口老龄化程度持续加深，以居家养老为主的养老模式下，家庭承担的赡养责任日益沉重。在这样的背景下，个税专项附加扣除减轻了纳税人赡养老人的支出负担，这样的政策“红包”具有重要的导向价值和社会意义。

家庭在享受赡养老人税改红利的同时，也期待有更多的时间和精力去承担家庭养老照护责任。近年来，各地纷纷探索建立独生子女护理假，来满足家庭养老照护需求，保障老年人合法权益。

在河南、内蒙古和宁夏等地，新修订的老年人权益保障条例2019年1月1日起施行，均明确了独生子女护理假制度。如《河南省老年人权益保障条例》规定，领取独生子女父母光荣证的老年人住院治疗期间，其子女所在单位应当给予累计不少于20日的护理假，护理假期间视为出勤。《内蒙古自治区老年人权益保障条例》提出，赡养人应当经常探望老年人，老年人患病住院及生活不能自理的，赡养人所在单位应当给予赡养人陪护时间；赡养人为独生子女的，其所在单位应当给予每年累计20日的陪护假。《宁夏回族自治区老年人权益保障条例》规定，老年人患病住院期间，子女所在单位应当给予陪护假。独生子女的陪护假每年累计不超过15日，非独生子女的陪护假每年累计不超过7日。陪护假期间工资福利待遇不变。

截至目前，福建、黑龙江、四川、重庆、河南、内蒙古、宁夏、山西、广西、海南、湖北等十余省份出台了独生子女护理假制度，各地独生子女护理假时间大多在10日到15日不等，有些地方还规定非独生子女也可以享受护理假，如宁夏、黑龙江、四川和湖北。在我国人口老龄化背景下，家庭养老的重要性日益凸显，建立护理假制度能够有效缓解子女燃眉之急，是顺势之举。

为人子女者尝到政策甜头的同时，老年人也在新年开始领到了政策“大礼包”。一些地方不断优化老年人优待和福利补贴制度，使养老更具获得感。

新修订的《北京通-养老助残卡管理办法》2019年1月1日起实施。办法规定，60周岁及以上北京市户籍及办理了居住证的外埠老年人，均可持养老助残卡享受公交、公园与景区优待。与原来的办法相比，新政策扩大了享受优待的年龄范围，60岁至64岁老年人也可以持北京通-养老助残卡享受免费乘公交、逛公园等优待政策。

体球网扩大社会优待范围，北京市早有要求。北京市政府2018年11月印发的《体球网加强老年人照顾服务完善养老体系的实施意见》明确要求， “将享受本市老年人社会优待服务政策的对象范围，从本市65周岁及以上常住老年人口调整为本市60周岁及以上常住老年人口”。除了北京，其他地区也在逐步尝试让更多老年人免费享受社会公共服务。内蒙古乌海市规定，60岁以上老年人自2019年1月1日起可免费乘坐公交，宁夏、山西临汾也于2019年开始全面实施65岁以上老年人免费乘坐公交。

江西省南昌市不仅重视老年优待工作，还力图让老年人更方便地享受优待政策。2019年1月1日起，南昌市停止办理老年人优待证，老年人可持有效居民身份证，在该省范围内享受多项优待。此举免去了老年人办证奔波的烦恼，顺应了“放管服”改革的要求。

提高老年人福利补贴水平，让养老“钱袋”鼓起来，使老人更有底气和奔头。山东省青岛市、济宁市自2019年1月1日起实施经济困难老年人补贴和居家养老制度新政。两地均将低保老年人分类施保、高龄津贴、护理补贴、服务补贴等统筹合并，建立困难老年人补贴制度。济宁市还规定，对生活长期不能自理、能力等级为2至3级的，以及智力、精神和肢体重度残疾的低保老年人，每人每月增发85元。此外，济宁市居家养老政府购买服务提高到每人每月30小时到50小时；为生活不能自理的困难老年人发放的护理补贴提高到85元；为低保高龄老人发放每月100元至200元的高龄津贴。

长期护理保险试点扩面 让失能老年人体面养老

2019年1月1日起，江苏省无锡市、扬州市、常州市试点实施长期护理保险制度。

无锡市失能参保人员不论是在医疗机构住院护理、养老（残）机构护理，还是在社区居家护理，都可享受标准统一的长期护理险待遇。其中，重度失能人员每天可享受长期护理险基金补贴50元，中度失能人员每天补贴30元。

扬州市则规定，在医疗机构照护床位接受照护服务、在养老服务机构照护床位接受照护服务和居家接受定点照护机构提供上门照护服务的，分别按每人每日80元、每人每日60元和每人每月不超过1200元的标准支付。

常州市规定，参保人员选择居家接受上门护理或选择入住定点养老机构接受护理的，由长期护理保险基金按每日40元标准予以支付；参保人员在定点医疗机构住院护理的，发生的基本生活照料费用，由长期护理保险基金按每日35元的标准予以支付。

根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果显示，我国失能、半失能老年人已超过4000万人。另有报告显示，全国7%的家庭有需要长期护理的老人，实际接受的护理绝大部分由配偶、子女或亲戚提供，第三方机构服务占比极低。

随着人口老龄化进程的加快，失能、半失能人口数量将继续增加，长期护理需求不断增长。为满足失能、半失能老年人照料需求，提高其生活质量，缓解家庭成员照料负担，探索实施长期护理保险制度势在必行。2016年，人力资源和社会保障部公布指导意见，在上海、重庆、青岛、承德等15个城市，以及吉林、山东两个重点联系省份开展长期护理保险制度试点。

试点启动以来，各地不断探索完善相关制度规定，创新保障形式，取得了显著效果。2018年4月，青岛创新实施“全人全责”式长期护理保险制度，把人的照护需求作为整体，由同一家护理服务机构全面负责提供连续、及时、整合式的照护服务。上海市在徐汇区、普陀区、金山区先行试点，稳步推进，2018年，长期护理保险试点工作在全市范围内铺开，约18.6万人受益。

除了试点城市外，北京、河北等多个未纳入试点区域的省市也纷纷试水，尝试破解“一人失能、全家失衡”的困局。据中国人民健康保险股份有限公司总裁宋福兴介绍，长期护理保险覆盖人群大约在4800万人，到2017年底，超过7.5万人享受到了保障的待遇，赔付护理保险金大约5.7亿元，基金的支付比例超过了70%，有效减轻了失能人员及其家庭经济负担。

地方新政致力优化养老服务体系和环境

《北京市养老机构运营补贴管理办法》于2019年1月1日起正式实施。办法提出，将根据养老机构收住服务对象身体状况、服务质量星级评定、信用状况、医疗服务能力等4个维度，对养老机构实行差异化补贴。随着人口老龄化程度日益加深，失能失智老人不断增多，北京实施的这种差异化运营补贴政策，可以有效鼓励和引导机构持续提升养老服务质量，更好满足失能失智老年人等刚需群体养老服务需求，对其他地区来说，此举极具借鉴价值。

办法只是北京市完善养老服务体系的亮点举措之一。2018年11月，北京市人民政府办公厅印发《体球网加强老年人照顾服务完善养老体系的实施意见》（以下简称《实施意见》），立足整合服务资源、拓展服务内容、创新服务方式、提升服务质量，以改革完善老年人社会福利制度、养老服务体系巩固完善、养老孝老敬老社会环境营造、京津冀区域养老服务协同发展以及老年人照顾服务检查指导等为切入点，部署全市养老服务发展的重点任务。

其中，《实施意见》中有关京津冀区域养老服务协同发展的规定十分亮眼，“加强京津冀区域养老服务资源整合和产业协作，制定实施养老机构运营补贴、异地养老交通补贴、‘北京通’系列卡跨省市结算等协同发展措施；开展购买服务、医养结合、人才培养、金融服务等方面的协作，逐步实现政策衔接、资质互认、标准互通、监管协同。鼓励竞争力强、有实力的养老服务企业在京津冀区域连锁经营，推动建立区域养老联盟。开展京津冀社保对接试点，做好医保缴费互认工作”。该项规定对构建良好的营商环境，深化京津冀养老服务协同发展将起到极大的推动作用。

作为走在全国改革开放前列的省份，广东省务实推进养老政策创制，推动养老事业快速发展。几经修改、征求意见，《广东省养老服务条例》于2018年11月经广东省十三届人大常委会表决通过，并于2019年1月1日起实施。条例对养老基础设施建设和服务能力培育作出多项规定，以期提高养老服务保障水平。根据条例，县级以上政府在编制城市总体规划、控制性详细规划时，应当按照人均用地不少于0.1平方米的标准分区分级规划养老服务设施。其中，新建城区和新建住宅区应当根据规划要求和建设标准，以每百户不低于20平方米的标准配套建设养老服务设施。旧城区和已建住宅区无养老服务设施或者养老服务设施未达到规划要求和建设标准的，按照每百户不低于15平方米的标准，通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式进行配置。

此外，为更好保障计划生育特殊家庭、农村留守老年人等空巢老年人的养老服务需求，条例提出建立特殊老年人巡访制度，通过委托养老服务组织等，采取上门探视、电话询访等方式，定期对社区高龄独居、计划生育特殊家庭、农村留守老年人的生活状况进行巡访。

（来源：中国社会报2019.1.10）