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　　本报记者 张玉琢 冯 佳

　　被养老所困的地方十分普遍，而老龄化程度最高的地级市南通，遇到的问题更为突出，更为急迫。目前，南通老龄化率已达到29.12%，60岁以上老人有222.84万人。然而因为传统生活习惯等因素，98%的约218万南通老人选择居家养老。

　　怎样破解养老难题，成为每个家庭关注的焦点。

　　2017年11月，南通市以入选全国第二批居家和社区养老服务改革试点单位为契机，着力解决居家和社区养老服务发展不平衡不充分问题，加快推进居家和社区养老服务社会化、专业化发展，全面提升居家和社区养老综合服务能力。为此他们找准突破口，选好切入点，拿出更多硬招、实招和新招，出台“1+6”文件，建立起覆盖98%老人的居家和社区养老建设体系。

　　整体布局标准化居家和社区养老建设

　　“居家养老不仅从数量上看是绝大多数老人会选择的方式，也是在单独个人养老周期中时间占比最长的养老方式，按照这样的特点来顶层设计我们的养老工作是尤为重要的。这个设计包括：规划、资金保障、居家和社区养老在养老服务体系当中占的地位等。”江苏省民政厅副厅长沙维伟在南通市居家和社区养老服务改革试点工作推进会上表示。

　　正是意识到居家和社区养老的重要性，体系建设的必要性，2018年初，南通市政府出台《南通市居家和社区养老服务改革实施方案》，并陆续出台《体球网进一步建立健全养老服务评估制度的通知》《体球网进一步完善政府购买养老服务工作的通知》《体球网建立城市独居老人探访服务制度的指导意见》《体球网进一步完善和规范农村“一助一”关爱服务制度的意见》《体球网推进全市养老机构开展居家和社区养老服务的若干意见》《体球网推进社区长者驿家建设工作的通知》6个配套政策文件，形成覆盖98%南通老年人口的居家和社区养老“1+6”政策保障体系。

　　8月9日11点，海门市乐帮老年人服务中心中央厨房的配送车刚刚到达就餐点就被围得水泄不通。这一天，海门乐帮中央厨房做了2000份盒饭，送到40个社区。

　　路大娘提着一个塑料袋装了两个盒饭正准备打包，见记者采访，路大娘动情地说：“这个事政府办得太好了，我们可算是享受了制度的优越性。”原来，路大娘平常住在乡下，因为老伴儿脑梗住院，她才来到海门城区，医院就在就餐点后面。“我和老伴两个人，一人5块钱，吃得比医院还好、还便宜，菜量也大，我们打一次饭能吃两顿。”

　　78岁的曹大爷从2017年9月就开始在这吃饭，高兴地边说边比画道：“我都吃胖了，体重从130斤涨到150斤喽!”

　　因为老人需求量大，“1+6”文件专门将推进中央厨房建设作为一项重点任务，要求每个城镇街道都要建设一个中央厨房为区域内各个社区助餐点提供服务，到2020年全市中央厨房达到40家、助餐点618个。送餐助餐只是南通居家和社区养老服务建设的一个缩影。

　　按照“1+6”文件规划，到2020年，南通将实现每个街道至少一家日间照料中心、一个社区老年护理站、一家嵌入式养老机构(长者驿家)，农村敬老院全部转型为区域性养老服务中心，具备日间照料、助餐助急等居家和社区养老服务功能，每个社区(村)拥有一个居家养老服务站，全市243家养老机构全面开展居家养老服务。

　　今年，南通市政府更将建设11家标准化日间照料中心、252家居家养老服务站列为民办实事项目，这些中心、站点都将具备送餐助餐、生活照料、康复护理、应急服务、精神慰藉5项基本养老服务和X项个性化服务。

　　因此，南通市将2.8亿元的养老服务经费中的1.45亿元用于居家和社区养老服务建设。

　　完善政策环境提升家庭养老保障能力

　　因为98%的老人在家养老，提升家庭养老保障能力被南通市列为居家和社区养老服务改革的第一项重点任务。

　　如何让绝大多数在居家和社区养老的老年人得到便捷、高效、优质的养老服务?

　　南通市副市长徐新民坦言：“我市养老行业还存在服务供给不足、医养结合不深入、服务队伍力量不足、产业发展仍受限制等诸多问题和短板。”所以南通“将养老资源向高龄、独居、空巢老人倾斜，向失能、失智、失独老年人倾斜。”

　　家住高新区钟涵村24组84岁的吴万凤丈夫去世得早，养女嫁到外地，是村里“一助一”居家养老服务的对象之一，吴万凤说：“同组的吉英智经常过来看我，照顾我的饮食起居，把我当作她的妈妈一样，对我特别好。”正在帮吴万凤洗衣服的吉英智则笑着说：“退休后，我就想为社会再作一些贡献，发挥余热，于是就参加了‘一助一’关心孤寡老人的活动，与吴万凤结成对，帮助她、照顾她，让她可以安享晚年。”

　　在南通，农村老年人口占到全市老年人口的70%，面对高龄、留守老人日益增多的实际，南通市通过政府购买服务方式，为农村分散供养的五保老人、经济困难的高龄、独居、空巢、失能、失智、失独的老年人签订“一助一”关爱服务协议，解决老人生活难题和农村外出务工人员的后顾之忧。

　　同时在城市建立独居老人探访制度，由楼道长或村(居)干部等通过电话问候、上门探望等多种形式对70周岁及以上的独居老年人、空巢、重残老人等开展定期巡视探访。

　　南通市还通过政府购买服务的形式，为入住养老机构或接受居家养老服务的老人提供每人每月100元-300元的补贴，到2020年，这部分老人将达到全市老人的10 %。逐步提高照护保险居家支付标准，完善服务项目种类，减轻居家失能老人经济负担，到2020年，基本实现照护保险全覆盖。完善老年人购买意外伤害保险相关政策，扩大老年人意外伤害保险覆盖面。实施家庭照料者免费培训计划，提高家庭成员专业照护能力。

　　此外，南通市政府还联合市房管局、建设局、民政局、财政局、残联改善老年人居住条件。在建设、分配廉租住房、公共租赁住房等保障性住房或进行危旧房屋改造时，统筹考虑家庭成员照顾老年人需求，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住，优先支持在有条件的老年人居住比例高的住宅加装电梯，推进家庭适老环境改造等。

　　强化资源整合推进“三融合”

　　崇川区的织奶奶是政府购买居家养老服务对象，任港社区居家养老服务站的社工根据“1+6”文件要求对全区老人进行入户评估时发现，老人虽然享受照护险每月4次的褥疮护理，但一直没有好转。于是社工给老人制定了每月6次的褥疮护理，外加助餐、助浴等护理套餐，帮助老人跟社区卫生服务站签约家庭医生，建立健康档案，协调家庭医生上门提供看诊等医疗服务。

　　对于织奶奶来说，服务人员没有变，服务次数增加了，还能动态监管老人身体情况，自己也没多出钱。现在老人褥疮好了，家人都说老人脸上的笑容变多了。

　　而老人满意的背后是一系列政策的支撑，是居家和社区养老服务融合性思想的具体实践。

　　首先是居家、社区与养老机构的融合。根据“1+6”文件，南通市鼓励养老机构承接老年人日间照料中心、居家养老服务站、护理站等社区养老机构的运营管理。任港社区居家养老服务站具体运营组织是天润互助社，这家社会组织是江苏天润养老集团为承接社区与居家养老服务所设，所有工作人员都是养老机构专业人员，因此织奶奶的褥疮得到了养老机构专业护士的有效治疗。

　　其次是居家和社区养老与医疗服务的融合。南通市要求建立老年人健康档案，建立完善社区老年人护理站，设立失能老人“家庭病床”，推进契约制家庭医生服务。将符合条件的老年人纳入医疗保险、照护保险协议管理。织奶奶能享受的康复护理、家庭医生、照护保险保额就是这一融合的体现。

　　最后是居家、社区与智慧养老的融合。要求有效整合养老服务线上线下资源，鼓励养老服务机构(组织)使用物联网技术，利用智能穿戴设备、生命体征及健康监测管理系统等设施，为老年人提供智能化远程安全看护、健康管理、紧急救援、亲情关怀等形式多样的服务。织奶奶不仅享受了“一键通”，上门人员也会根据服务情况将织奶奶的最新健康状况和需求更新到该区民政和卫计委共享的居家养老服务系统。

　　此外，在南通居家和社区居家养老服务顶层设计中还有不少，比如制定服务标准、加强专业培训、培育服务组织、建立评估机制、完善安全制度、构建信用体系等，一共19项重点任务清单，对应南通市各县(市)区政府与财政、卫计委、规划、房管、质监、教育等16家单位共同完成。

　　南通市民政局局长王国平表示：“虽然目前居家和社区养老服务的难点问题和薄弱环节很多，如老旧小区设施问题、服务社会化问题、专业服务人员问题等，但我们始终要做到在任务面前不推诿、困难面前不退缩、矛盾面前不回避，迎难而上。当好推进居家和社区养老服务改革试点中基层、老年人及社会组织或企业的‘店小二’。合理诉求，能够办的要马上办，涉及面宽的要联手办，一时难以解决的要跟踪办，切实打通服务 ‘最后一公里’。”

短评：突出关键少数守住养老底线

　　张玉琢

　　江苏省南通市老年人口数量占29.12%，全国地级市中最高;老龄化速度比全国领先17年，最早进入老龄化;应对人口老龄化任务相当繁重。南通市聚焦难点问题和薄弱环节，为农村分散供养的五保老人、经济困难的高龄、独居、空巢、失能、失智、失独的老年人做好“雪中送炭”，突出这个关键少数，守住养老底线，再对其他老人构建“锦上添花”的养老环境。养老问题纷繁复杂，在政府投入不足、资源有限的前提下，抓住养老主要矛盾，抓住其矛盾主要方面显得尤为迫切。

　　毋庸置疑，关怀全体老人是养老的必选项。南通市从顶层设计入手，市委、市政府出台了“1+6”配套政策，98%的老人受益。难能可贵的是，南通市从实际出发，直面居家养老的痛点，把优先解决这个关键少数的刚需，作为首选攻关。在城市开展探访服务;在农村开展“1+1”服务;进行养老服务评估增强针对性，提高了效率;完善政府购买服务;建设长者驿站嵌入式养老机构。特别是全面深入推动养老机构开展居家和社区养老服务，守住了养老的底线。

　　众所周知，为老人特别是失能、半失能老人只能提供专业照料服务，普通家庭和社区助老难以胜任，离开专业化服务，老人生活寸步难行。这不仅对老人是刚需，对这些老人家庭的子女更是刚需。南通市实际遇到的问题和调查表明，专业养老服务供给严重短缺，无论是具备专业化服务的数量，还是专业服务的质量，都难以满足需求。为此，南通市及时调整策略，把养老机构开展居家和社区养老服务作为支持重点，收到了明显成效。应当承认，全社会包括政府应对老龄化准备不足，当前养老投入与需求相比不成比例，甚至相差甚远，在人力、物力、财力有限的情况下，守住养老底线，精准服务这个关键少数尤为重要。南通的养老试点经验值得关注。

（来源：《中国社会报》2018年8月30日第一版）