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本报记者  柳 旭

2016年6月，《国务院体球网加强困境儿童保障工作的意见》（以下简称《意见》）印发，将我国儿童福利的保障范围由弃婴、孤儿向困境儿童拓展，保障内容由基本生活、基本生存向教育、医疗、救护、康复、服务拓展。时隔两年，各地困境儿童保障工作进展如何？怎样才能更加精准地为困境儿童提供急需的服务？记者围绕这些问题进行了采访。

困境儿童保障日益加强

2013年，《中共中央体球网全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全困境儿童分类保障制度”。2016年，随着《意见》的出台，困境儿童保障成为各级政府民生保障工作的重要内容，各地、各部门陆续出台政策，全力保障困境儿童生存、发展、安全权益。

分类保障方面。江苏省2015年率先从政府层面确立困境儿童分类保障制度，今年，又由省民政厅牵头，联合公安、司法、人社等部门出台《体球网落实困境儿童分类保障制度有关问题的补充意见》，分类精准保障困境儿童。

机制建立方面。四川省将全省困境儿童保障工作，整合纳入省农村留守儿童关爱保护工作联席会议制度，统筹推进农村留守儿童和困境儿童关爱保护保障工作。

部门协同方面。上海市出台“困境儿童安全保护工作操作规程”，明确了对监护缺失或监护不当困境儿童发现报告、应急处置、评估帮扶、监护干预各个阶段的责任主体、工作流程和工作要求。

社会参与方面。广东省民政厅开展百家社会组织走近留守和困境儿童“牵手行动”，发挥社会组织在儿童保护中的独特优势，促进社会帮扶资源向贫困地区汇聚。

残疾康复方面。民政部不断推动“残疾孤儿手术康复明天计划”拓展工作范围，救治对象已经从福利机构内延伸至社会散居孤儿，救治病种也从手术矫治拓展到全科医疗康复。不久前，中国残联相关负责人表示，残疾儿童康复救助制度也将于年内实施。

精准识别要细化标准

与农村留守儿童以监护缺失作为认定标准不同，困境儿童群体范围更大、认定标准也更复杂。

2016年6月出台的《意见》将困境儿童分为三类：一是因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，二是因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，三是因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。

随后，各地根据《意见》陆续出台了配套政策，也基本套用《意见》的认定标准。陕西省宝鸡新星流浪儿童援助中心主任杜成飞告诉记者，目前大多数孩子能够享受现有政策下的基本保障，但在中心服务的一些个案中，受限于政策条款的可操作性，未成年人虽然身处困境，但仍然无法得到充分保障。

“由于认定标准不完善，一些地方‘一刀切’地把特困人员未成年子女和孤儿纳入困境儿童，但这仅是该群体中的一部分，其他需要救助的困境儿童却未被纳入。”在全国人大代表、四川省社会科学院研究员杨先农看来，一些地方对困境儿童认定标准理解有偏差，比如规定监护人残疾达到何种级别、儿童残疾达到何种级别，才能以此认定是否为困境儿童，而根据《意见》要求，“残疾”只是认定的前提，由残疾所导致的“社会融入困难”才是认定的标准，至于怎样判断“社会融入困难”则需要专业机构评估。

“应细化困境儿童的认定标准，尽可能全面覆盖需要帮助的儿童，同时要完善困境儿童评估机制和机构，强化困境儿童的发现监督机制。”杨先农说。

精准服务要按需施策

由于各类困境儿童自身状况、所处环境、面临困难不尽相同，其所需要的帮扶措施也不一样。

根据江苏南京同心未成年人保护与服务中心在南京市玄武区的一项调查，儿童的“困境”成因主要有三种：一是家庭收入低，二是家庭结构不完整，三是监护缺失或监护失当。可以看出，家庭及监护问题是导致未成年人陷入困境的重要因素。

陕西省宝鸡市救助管理站、未成年人救助保护中心副站长杨珺表示，在实际工作中他们发现，随着各项保障政策逐步完善，单纯因经济原因而导致生活、就学、就医出现困难的未成年人已经越来越少了，困境儿童工作今后的难点和重点主要集中在“监护缺失”这部分未成年人。

“困境不一定是经济原因造成的，比如有的孩子因为抗压能力不好，或是其他心理疾病，其实也陷入了困境，但由于家庭经济条件还可以，就容易被忽视。”四川省成都市锦江区爱有戏社区文化发展中心社工丁茂云说。

“现有制度架构对困境儿童更多强调的是物质救助，缺少环境的构筑，就是帮助困境儿童构筑一个正常的家庭环境和教育环境。”东南大学法学院教授李川表示，在保障困境儿童生活所需的同时，还应关注他们的心理需求，可采取政府购买服务方式，引导社会专业力量参与。

（来源：中国社会报2018.6.11）