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本报记者  王正玲  张  俊

11月22日，上海市人大常委会表决通过了《上海市社会救助条例》（以下简称《条例》）。市民政局副局长桂余才接受记者采访，就《条例》相关内容进行了解答。

桂余才介绍，近年来，上海积极贯彻国务院《社会救助暂行办法》，结合上海实际，形成了“9+1”社会救助制度体系，这是一个“以最低生活保障、特困人员供养为基础，支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助和临时救助为补充，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助相配套，社会力量充分参与”的社会救助制度体系，基本实现了救助范围覆盖城乡、操作程序明确规范、困难群众应保尽保、救助水平逐步提高的制度目标。

对支出型贫困家庭救助，是本次立法的亮点

上海把支出型贫困家庭纳入社会救助范围，目的是为了解决居民因医疗、教育等刚性支出过大而导致的家庭困难，使社会救助的“安全网”更加周全。

从2010年开始，上海就积极探索支出型贫困社会救助；2013年7月出台《因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》，从医疗费支出过大入手，主要解决“吃饭”问题，保障困难家庭的基本生活。2016年修订该办法，把合理的教育费用也纳入支出型贫困计算范围。2018年7月，在调整完善医疗救助政策的同时，拓展了支出型贫困家庭的外延，将家庭年医疗费用支出达到或超过家庭年可支配收入40%的家庭作为第二类支出型贫困家庭，主要开展医疗救助。

在本次《条例》制定中，上海进一步对支出型贫困进行了界定，总体来讲，申请支出型贫困家庭社会救助，需要满足以下三个条件：一是该市共同生活的家庭成员年人均可支配收入低于该市上年度全市居民人均可支配收入（2017年为58988元/年）；二是家庭财产符合该市低收入困难家庭申请专项救助财产标准规定；三是家庭支出符合下列条件之一，即医疗、教育等必需支出过大，导致家庭人均可支配收入低于该市城乡居民最低生活保障标准，即享受该市因病支出型贫困生活救助的家庭，或家庭年医疗费用支出达到或超过家庭年可支配收入40%的家庭。

《条例》规定，一旦认定为支出型贫困家庭，如果家庭可支配收入扣除医疗、教育费用等必需支出后，在该市共同生活的家庭成员人均可支配收入与该市低保标准存在差额，按照差额按月发放生活救助金；如果医疗、教育费用等必需支出超过家庭可支配收入，按照该市低保标准，按月发放生活救助金。此外，有医疗、住房等特殊困难的，按有关规定给予相应专项救助。由此可见，上海对支出型贫困的救助内涵更加丰富了，救助更加有力了。

《条例》坚持分类救助，明确6类救助对象的救助内容。如对最低生活保障家庭的救助，除“按照其在本市共同生活的家庭成员人均可支配收入低于低保标准的差额，按月发放最低生活保障金”外，还根据家庭需要实施教育、医疗、住房、就业等专项救助。同时，对低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、大重病患者，通过配发实物或者增发最低生活保障金等措施，提高救助水平，尤其是今年，上海在低保标准调整中，还特别对16岁以下的未成年人，提高保障标准到低保的1.3倍。此外，上世纪90年代以来，该市实施粮油帮困制度，对低保家庭中学龄前儿童及中小学生、大病重病患者、重残无业人员以及60周岁以上老年人，实施实物帮困，保障他们基本日常生活所需的油、米、糖。

《条例》强调鼓励就业，明确就业和救助联动机制

在社会救助立法中，上海坚持的一个基本原则就是“促进对象自助自立”，同时特别强调就业和救助的联动，力求既保障好困难群众的基本生活，又避免或减少“依赖”的现象。

上海强化就业服务，对低保家庭中有劳动能力的成员均处于失业状态的，采取针对性措施，确保该家庭至少有一人就业；鼓励积极就业，对申请家庭中有实际就业行为、月劳动收入达到该市企业职工月最低工资标准的成员，其符合有关标准规定部分的收入（2018年是870元）进行“收入豁免”，不计入家庭收入。另外，低保家庭中就业年龄段、有劳动能力的成员实现就业，导致其家庭人均可支配收入发生变化，主动申报收入变化情况的，实施“救助渐退”，可以在一定期限内继续享受相应的社会救助待遇；对最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员，无正当理由，连续3次拒绝接受公共就业服务机构介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，停止社会救助。

上海是根据困难家庭经济状况或者实际困难，区分不同的救助对象，并分类给予相应的社会救助的。为此，《条例》对申请人家庭经济状况的调查核实工作进行了明确，尤其是对居民经济状况核对工作进行了规定。上海自2006年就开始探索居民经济状况核对工作，通过与相关政府部门和单位建立的31条电子比对专线进行信息比对，形成核对报告，为了解家庭经济状况提供依据。目前，最低生活保障、支出型贫困家庭救助、特困人员供养、临时救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等项目均开展居民经济状况核对，促进了社会救助工作的公平、公正、精准实施。

当然，社会救助也并非一次申请，终身享受，根据困难家庭的人口、收入、财产状况进行动态管理，也就是要有合理的“退出机制”，这也是确保社会救助公平、公正的重要一环。为此，《条例》规定街道、乡镇和相关社会救助管理部门应当对已获得社会救助的家庭或个人定期核查，并根据核查的结果对是否继续给予救助作出相应的处理。《条例》还同时规定了停止社会救助的6种情形。

加强社会救助资金的管理，始终是上海救助工作的重点

加强社会救助资金的管理，始终是上海救助工作的重点，《条例》对此也给予了明确规定。上海社会救助资金实行专项管理、分账核算、专款专用；对申请社会救助的对象，在申请流程和审核审批程序中，要在社区（村居）公示，保证对象审核、审定的准确性，资金使用的合理性；低保等社会救助资金一般都是通过金融机构实行社会化发放；对社会救助资金加强财政监督、审计监督和社会监督，保证社会救助资金不流失，使用上避免弊端；对在资金管理使用中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违纪违法行为依法追究责任。

《条例》还明确了“社会救助工作人员职业要求和保障”问题。职业要求方面，要求社会救助人员应当依法落实各项社会救助政策，公平公正实施社会救助，主动接受社会监督。职业保障方面，要求市区人民政府应当采取措施，加强对社会救助工作人员的职业保护。

《条例》还对上海低保对象、低收入困难群体的认定标准和主要救助措施，都给予了明确的界定。

（来源：中国社会报2018.11.23）