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本报记者  张 俊 王正玲

11月的上海，盛装迎来首届中国国际进口博览会，其开放发展程度引人瞩目。除了经济的快速发展，上海的民生保障同样是走在了全国前列，其中社会救助领域的创新成果为全国创建现代社会救助制度贡献了“上海经验”。

上海于25年前的1993年率先建立了城镇低保制度，到1996年率先出台了全国第一个省市级社会救助政府规章——《上海社会救助办法》；2014年，具有上海特色的“9+1”社会救助制度体系日臻完善，再到2015年，又率先实现了低保标准城乡统一，为上海建设“有温度的城市”打下坚实基础。

上海市民政局局长朱勤皓告诉记者，至2018年上海城乡低保标准先后调整22次，达到如今每人每月1070元。在实现“应保尽保”的同时，守住了社会公平底线。

市场经济逼出改革——

上海在全国第一个建立城镇低保制度

上海是中国最大的工业城市，工业是这座城市经济发展的支柱，也是这座城市难以磨灭的独特印记。上海市民因此而得天独厚，在充分就业的政策保护下贫困人口数量很少。然而，上世纪90年代，上海开始企业转制和用工制度改革，出现了失业和下岗人员，与此同时，50年代建立的单位对职工生活几乎全包的保障制度趋于瓦解，他们的生活陷入了贫困；一些“政府管不上、企业靠不上、家庭顾不上”的“三不管”人员生活困难程度加剧。

国家层面没有相关制度和政策安排，上海市各个部门也没有相应政策保障。

上海首当其冲地遇到了市场经济建立过程中带来的社会问题。如何维护公民基本生存权益，构筑最后一道“安全网”？

时任上海市民政局副局长的施德容难忘那段经历。他深情地说：“负责任的政府是民众的风雪守夜人，当风雪骤起，政府理应为受困民众遮风挡雨！”

他清晰地回忆起1992年6月的一件事：当时《解放日报》刊登了一篇长宁区华阳街道几位老人生活困境的长篇报道，这些老人或因子女残疾、或因配偶患病而生活极其困难，但他们因不是“孤老”不属于政府救济范围。这一社会现象引起了市领导的高度关注，市政府有关部门领导走访了若干贫困户后，要求民政等部门认真研究，拿出切实可行的解决办法。经过反复研究后，大家一致认为17类救助对象、11个救济标准，这种“零打碎敲”的方法难以从根本上解决问题，与经济体制的改革严重不相适应。改革传统的社会救济制度已势在必行。

1993年1月，市政府转发了市民政局等部门《体球网解决本市市区部分老人生活困难的意见》，将原由企业承担的职工家属中的4种生活困难老年人纳入社会救济范围。此举首次突破了原有的政府救济范围，距离建立全市统一的最低生活保障制度已近在咫尺。

1993年4月的一次市政府办公会议上，民政部门建议，建立一条随物价指数进行调整的最低生活保障标准，作为全市统一的实施困难补助的基本标准。建议立即得到市领导的赞同，会议决定由民政等部门拿出具体意见。市民政局很快提出了四套方案，最后经市政府决定，确定建立城镇居民最低生活保障线，标准为每月人均120元，从6月1日起实施。进一步扩大了救济范围，提高了救济标准。

1994年，上海又建立农村居民最低生活保障制度。1996年政府规章《上海市救助办法》出台。1999年10月，上海全面调整并完善社会救助政策，改变了城镇低保金由政府和企业分别承担的模式，将原来有企业承担的职工定期生活困难补助纳入统一的政府救济范围。

上海在全国率先建立的城市居民最低生活保障制度，拉开了中国城市社会救济制度改革的序幕。1994年，第十次全国民政会议总结并充分肯定了上海为建立新的社会救助制度的探索，提出 “对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在东部沿海地区试点。1997年国务院发文，决定在全国建立城市居民最低生活保障制度。

从“先行者”到“探路者”——

构建具有上海特色的社会救助“9+1”制度体系

如何平衡救助和就业之间的关系，是社会救助政策改革需要攻克的难题之一。

“曾经有人质疑低保制度是‘养懒汉’。”对此，市民政局救济处负责人介绍，上海始终注重救助和就业政策联动，有效促进有劳动能力的低保对象主动就业，实现就业脱贫。2002年6月，上海先后制定“生活费抵扣”政策和“救助渐退”政策：对城镇低保家庭中有实际就业行为，月劳动收入不低于或等于上海市企业职工月最低工资标准的人员，增加其本人基本生活保障标准，以增强其就业的积极性；对上海市低保家庭中就业年龄段内、且有劳动能力的人员，在享受最低生活保障期间实现就业，并因就业收入增加而超出了低保救助门槛的，其家庭的低保金采取“逐步扣除、逐月退出”的办法，以达到促进就业、稳定岗位的目的。这项政策效果明显，2003年起上海的低保人数开始出现明显下降。

低保制度建立以后，各专项救助逐渐拓展完善。在医疗救助方面，2000年，为配合上海医保制度改革，上海建立以基本医疗保险为主体、补充医疗保险为辅助、医疗救助为托底的多层次医疗保障体系；2005年，又将医疗救助对象范围从最初的传统救济对象，扩大到城乡低保家庭成员。截至2017年底，上海累计实施医疗救助160万人次。

在教育救助方面，2001年，上海对低保家庭中的中小学生实施学杂费减免和助学金补助等教育救助。2005年，又对城乡低保和低收入家庭中九年义务教育制学生实行“两免一补”，免杂费、免书簿费和补助生活费，并将助学帮困责任主体由学校转到各级政府。截至2017年底，累计实施基础教育阶段教育救助45万人次。

在住房救助方面，2000年，上海首先在长宁、闸北两区试点推行城镇最低生活保障家庭的廉租住房制度。2001年底试点扩大到全市中心城区。廉租住房制度分为租金补贴和实物配租两种方式，其中租金补助标准随住房租赁市场价格变动等情况适时进行调整。截至2018年6月底，上海廉租住房覆盖家庭4.4万户，累计覆盖家庭12.1万户。

2013年，上海建立“因病支出型贫困家庭生活救助制度”，对城乡居民因患病导致医疗费用等刚性支出较大、实际生活水平低于该市最低生活保障标准的家庭，由政府给予基本生活保障。

至此，“以最低生活保障、特困人员供养为基础，支出型贫困家庭生活援助、受灾人员救助和临时救助为补充，医疗救助、教育救助、就业救助等专项救助相配套，社会力量充分参与”的上海社会救助“9+1”制度体系框架正式建立，为各种贫困家庭建立起了一张比较完整的“社会安全网”。

（来源：中国社会报2018.11.16）