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本报记者 周 亮

如今，在山东省济宁市金乡县，低保金告别了按三档发放的传统工作方式，转变为根据采集到的3大项35小项内容、4大类20小类61品名收入数据，通过系统平台测算得出困难指数和救助金额，实现每个人的低保金因人而异、因人施保。

2017年以前，山东省济宁市最低生活保障工作在具体实施中，会根据家庭困难程度分档发放低保金，对划入特别困难、中等困难、一般困难的低保对象给予三类不同档次的补贴。“但在实际操作中，工作人员发现，一个村里特别困难的家庭是少数，有钱的也是少数，其他大多数的经济状况其实相差不大。”济宁市民政局局长任广德说，“老百姓经常会有疑问，两家经济条件差不多，为啥给这家低保不给那家。”

如何较为合理、公平地区分中等困难和一般困难，最大限度地让老百姓消除疑虑？如何让低保金在特别困难、中等困难、一般困难之间拉开差距，最大限度地提高资金使用效果？成为济宁市民政局决心攻克的难题。

2017年，济宁市选择在金乡县试点实施低保救助困难指数评估机制，改变过去简单划分三类发放低保金的模式，通过细化、量化的方式设计了一把科学之尺，把困难状况数据化、困难指数货币化，实现每名低保对象保障金额因人而异、精准施策。

降低评估不确定性

减少自由裁量权

在农村，低保金发放的最主要依据——家庭收入并不好确定。“每亩地种的作物不同，收入就不同，丰收歉收也不同。有的农村家庭，青壮劳动力在外打工，他们的收入如何计算也是个问题。”市民政局救助科科长布留宪说。

收入是一方面，支出是另一方面。疾病、上学或其他突发状况，会使收入相同的家庭在支出上差异很大。

任广德介绍：“在低保评定时，对于困难程度的判断，每个人心里都有一把尺子。不同的人会得出不同的结论；同一个人在不同时间、不同环境下判断，也会结论不同。”这就导致，低保金可能与实际困难程度不符，低保在脱贫攻坚中的兜底救助效果不明显。“我们需要设计一把统一的尺子，以减少参与者的自由裁量权。”

在充分深入遍访村民开展调研的基础上，济宁市委、市政府，金乡县委、县政府召集财政、农业、国土、住建、教育、卫计、工商、民政等多部门负责人和业务人员，以及相关专家学者，根据近5年地方经济社会发展统计公报，确定了困难居民家庭成员基本情况（含支出项）、家庭年收入、家庭财产3大项35小项的采集内容。县政府办公室还印发《困难群众申请城乡低保收入评估参照标准》，将困难家庭收入细化为小商品服务业经营收入、被聘务工人员工资、农牧业经营者收入、抚养赡养费4大类20小类61品名。

卖蔬菜和卖早点、做建筑师傅和建筑小工、种植大棚甜瓜和陆地西瓜……比照标准，工作人员能够快速得到误差不大的评估收入。

3大项35小项信息采集完毕并经民主评议和张榜公示后，录入低保救助困难指数评估系统平台，再通过济宁市社会救助家庭经济状况核对机制的校验，由系统平台生成困难指数（初评），并通过科学运算将指数转化为更具公平性、针对性和精准性的低保救助金额。系统平台自动向县级提报，经审核评定后，最终确定该家庭的困难指数和救助金额。

将“估计”“差不多”

踢出低保评估“字典”

在金乡县王丕街道党群服务中心，民政办副主任闫保同将苇子园村马香荣家的信息录入系统平台，“打工收入每年2000元、种植生产所得每年4000元、赡养费两个儿子每人每年1000元、疾病支出每年500元……”不到十分钟，闫保同就录完并提交，系统立刻生成了马香荣家的困难指数（初评）和估算低保金额。

闫保同向记者细细讲解：“马香荣53岁，老伴郭守本60岁，三个儿子中的两个儿子虽然已独立成户，但有赡养义务；小儿子跟老两口生活在一起，患有精神二级残疾。综合他家的收入支出，系统给予这三口每个人的困难指数分别为马香荣37.5分、郭守本40.1分、小儿子郭昆明41分，根据指数得出低保金分别为每人每月130元、139元、142元，共411元。而他家以前补差分档领取的低保金为300多元。”

在王丕庄村，70岁的闫仅玲拉着记者高兴地说着变化：“现在政策好了，我们老两口每月能领小600元低保。”调阅他家数据，闫仅玲患有甲类疾病（恶性肿瘤），老伴周翠芝二级残疾，两人的困难指数都是85.1，系统估算的低保金为每人每月294元，合计588元。

“评估机制没有施行前，他们老两口的低保金按照补差分档标准，总共300多元。”王丕街道党工委副书记王晓梅说，“以前，低保金不能较为准确地反映老百姓的困难程度。现在，困难程度越深，低保金越高，每一名低保对象的低保金都有可能不一样。”

“由‘考虑片面’到‘全面考虑’、由‘模糊状态’到‘量化管理’，低保救助困难指数评估机制改变了过去农村家庭收入和困难程度都是模糊存在的情况，将‘大概’‘估计’‘差不多’这些词踢出低保评估的‘字典’，让救助金的差异性得到了合理诠释。”布留宪说。

数据分类检索有效衔接

构建综合性社会保障体系

通过低保救助困难指数评估机制收集的数据，困难群体属于哪一类贫困等级、什么原因致贫等信息一目了然。“还能对困难指数、困难性质、致贫原因进行分类检索和排名。”闫保同操作着系统平台向记者演示，立刻显示排名第一的困难指数为95.7，之后，金乡县1.6万名低保对象的困难指数依次排列。

“这极大地提高了社会救助工作的针对性和可操作性，有助于实现与精准扶贫等工作的有效衔接，构建起运转良好的综合性社会保障体系。”金乡县民政局局长王立良表示，根据系统平台筛选出的劳动能力、健康状况等信息，社会救助工作实现了因人施策。

马香荣家的低保金不高，但考虑到他家小儿子精神二级残疾的实际，金乡县将其纳入济宁市困难家庭精神疾病患者救助体系，给予药物救助。闫仅玲患有恶性肿瘤，对他实施了特大疾病医疗救助，遏制和减少“因病致贫、因病返贫”的情况。对有劳动能力的低保对象，有针对性地实施产业扶持与就业促进措施，激励他们通过劳动增加收入、改善生活。“通过系统平台，我们还开展了低保对象与建档立卡扶贫对象的比对，根据比对结果，研究落实扶贫方式方法，真正实现‘一对一’‘点对点’精准帮扶。”王立良说，该县还将低保救助困难指数评估机制系统平台共享，建立社会救助联席会议制度，构建由县级领导负责、民政部门牵头、相关部门单位及镇街配合的社会救助工作机制。

“下一步，我们打算把除低保对象以外的困难群众，以及建档立卡贫困人口都纳入困难指数评估机制，用统一的尺子实现‘大救助’的公正公平、精准有效。”任广德说。

（来源：中国社会报2018.8.8）